Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
TÉT XIX. évf. 2005 s 1 Kitekint ő 155
MAGYARORSZÁG ÉS AZ EURÓPAI
ALKOTMÁNYOZÁSI FOLYAMAT:
AZ EURÓPAI KONVENT
(Hungary and the European Constitutional Process:
the European Convent)
GRÚBER KÁROLY
Kulcsszavak:
Európai Alkotmány Európai Konvent
Az Európai Unió jöv ője szempontjából alapvető fontosságú az Európai Alkotmányos Szerz ődés ratifiká-
lása. A cikk írásakor már három tagállam parlamentje (Litvánia, Magyarország és Szlovénia) ratifikálta
a dokumentumot. Az els ő népszavazást február 20-án tartja Spanyolország. Az alkotmányos folyamat
2002 februárja és 2004 júniusa között tartott. A cikk megpróbálja áttekinteni, hogy az új tagállamok,
különösképpen Magyarország milyen stratégiával vett részt a folyamat els ő részében, az Európai Kon-
vent munkájában. (A Konvent 2002 februárja és 2003 júniusa között tevékenykedett.) A Konvent által
elfogadott alkotmánytervezet alapjában véve meghatározta a kormányközi konferencia (IGC) vitáinak
kontúrjait. A Konvent volt az els ő olyan uniós testület, amelyben a 25 tagállam egyenl ő jogokkal vehetett
részt a tanácskozásokon: ez mintegy el őre vetítette, hogy 2004. május I. után milyen lesz a kib ővült Unió
m űködése.
Megoldható-e egyszerre a bővítés és a demokratikus deficit problémája?
2004. május 1-jén nyolc egykori kommunista ország találta meg történelmi helyét
a kibővült Európai Unióban. Európa újra egyesülése véget vetett a jaltai rendszer
mesterséges megosztottságának, Közép-Európa visszatért Európába. A fent említett
mesterséges megosztás megszüntetésének ténye egybe esik az alapító atyák
(Monnet, De Gaspari, Schumann) álmával, akik egy olyan Európáról álmodtak,
ahol a prosperitás, demokrácia és szolidaritás elvei uralkodnak. Európa újjászületése
lezárta a hosszú huszadik századot — a bizalmatlanság és háború évszázadát —, és meg-
nyitotta a huszonegyedik évszázadot, amelyet a remény évszázadának tekinthetünk.
Az Unió bővülése új esélyeket ad arra, hogy az EU igazi szerepl őként jelenjen
meg a globális politika színpadán. Olyan er őként, amely képes hatalmas gazdasági
erejét politikai erőre lefordítani. Ezt azonban nem lehet megvalósítani egy közös
jövőkép nélkül arról, hogy hogyan képzeljük el a nemzetközi rendszer jöv őjét (eb-
ből a szempontból kiemelked ő jelentőségű a nemrégiben elfogadott Európai Biz-
tonságpolitikai Stratégia). Természetesen, hogy alkalmasak legyünk a gyorsan válto-
zó világhoz alkalmazkodni, meg kell reformálni az Unió döntéshozatali rendszerét is.
Erre a kihívásra adhat választ reményeink szerint az Európai Alkotmányos Szerz ődés.
A globalizáció kihívásaival — nem utolsósorban a nemzetközi terror elleni küzde-
lemben — az Uniónak egységesen kell fellépnie. Nem érhet el azonban az Unió
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
156 Kitekint ő TÉT XIX. évf. 2005 s 1
megfelel ő eredményeket, ha az Irak kapcsán megrendült transzatlanti kapcsolatokat
nem gondoljuk át újra, és nem er ősítjük meg ezeket. A Bush elnök újra választása
óta eltelt id őszakban Washingtonból érkező jelek arra utalnak, hogy van remény és
akarat a kapcsolatok javítására. Ezt a tendenciát er ősítették meg C. Rice új külügy-
miniszter és Bush elnök februári európai körútjai.
2001 végére Európában minden szerepl ő számára világossá vált, hogy a 25 tagúra
bővülő Uniót már nem lehet a régi módszerekkel kormányozni. A Nizzai Szerz ő-
dést elutasító ír népszavazás még világosabbá tette ezeket a tendenciákat. Azért volt
különösen sokkoló az ír 'nem', mivel olyan tagállamról volt szó, amely hagyomá-
nyosan támogatta az integrációt, és a kohéziós és strukturális kifizetések révén az
Unió egyik nagy nyertesér ől volt szó. (Az írek számára gyógyír lehet, hogy az
Európai Alkotmányos Szerz ődést 2004 nyarán éppen az ír elnökség igen taktikus
vezetése alatt fogadta el az Európai Tanács. Sok elemz ő szerint Bertie Ahern ír mi-
niszterelnök tárgyalási stratégiája nélkül nehezen lehetett volna tet ő alá hozni a
kompromisszumot.) Az ír gazdasági csoda és modernizáció az új tagállamok szá-
mára modellként szolgált arra, hogy miképpen lehet az uniós tagságot jól kihasz-
nálni a nemzeti felzárkózáshoz. Kétségtelen azonban, hogy az írek elutasítása hoz-
zájárult az Unióban egyre eluralkodó érzéshez, miszerint a brüsszeli intézmények
messzebbre vannak az állampolgároktól mint valaha. Anna Vergés Bausili szerint:
„Az ír ratifikáció kudarca nem egy elszigetelt esemény volt, hanem egy jól látható
és egyre erő sebb tendencia jele arra, hogy az állampolgárok egyre jobban megkér-
dőjelezték az EU legitimációját. A 'nem' arra figyelmeztetett, hogy nem lehet többé
adottnak venni az integráció automatikus támogatását még egy olyan társadalomban
sem, amely igen sokat nyert az Uniós tagsággal." (Bausili 2003, 2)
A 15 tagállam vezet ője által 2001 decemberében elfogadott laeken-i nyilakozat
világossá teszi, hogy az Uniónak a fenti kihívások kezelésére új alapszerz ődésre
van szüksége. A dokumentum kijelenti:
„Az állampolgárok úgy érzik, hogy az Unió túl bürokratikus egy sor területen.
(• •)
Alapvető kihívás annak megoldása, hogy miképpen tudjuk az állampolgárokat, és
különösen a fiatal generációkat, közelebb hozni az európai intézményekhez."
(Laeken Declaration ... 2003)
A laeken-i nyilatkozat felhatalmazása alapján kezdte meg a munkáját 2002 február-
jában az Európai Konvent. A dokumentum azonban igen pontosan fogalmaz a testü-
let mandátumáról, a Konvent fő feladata az alkotmányozási folyamatot lezáró kor-
mányközi konferencia minél jobb el őkészítése volt. A végs ő szót azonban az Unió
államfő it magában foglaló Európai Tanácsnak kellett meghozni. A laeken-i nyilat-
kozat szerint:
„A következő kormányközi konferencia minél jobb és szélesebb kör ű előkészítése
érdekében az Európai Tanács egy olyan Konvent létrehozásáról döntött, amely ma-
gában foglalja az összes érintettet. A Konvent feladata az lesz, hogy számba vegye
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
TÉT XIX. évf. 2005 s 1 Kitekint ő 157
az Unió el őtt álló legfontosabb kihívásokat és az azokra adható intézményi meg-
oldásokat. (...)
A nemzeti viták eredményeinek integrálásával a Konventnek olyan el őterjesztést
kell létrehoznia, amely megfelel ő vitaindító lesz a kormányközi konferencia számá-
ra, amely majd meghozza a végs ő döntéseket." (Laeken Declaration ... 2003)
Új tagállamok a Konventben
Arra a kérdésre, hogy a Konvent végrehajtotta-e a laeken-i nyilatkozatban megha-
tározott feladatát, hely hiányában nem kívánok részletesen választ adni, e helyett
inkább azt vizsgálnám, hogy milyen szerepet játszottak az új tagállamok, különös-
képpen Magyarország a szervezet munkájában.
Magyarország kiindulópontja a Konvent munkájában az volt, hogy a fent vázolt
kihívásokra csak olyan Európa tud választ adni, amely hatékony és er ős. Egy meg-
erősített Unióra sohasem volt olyan nagy szükség, mint a b ővítés utáni periódusban.
A magyar résztvev ők részére a Konvent történelmi fontosságú intézmény volt, mi-
vel itt voltak el őször egyenrangú felek a régi és új tagállamok. Annak ellenére,
hogy a Konvent els ő időszakában (2002. február és december között) az új tag-
államok professzionális és intézményi kapacitásainak jelent ős részét lekötötte a
csatlakozási tárgyalások utolsó szakasza, az új tagállamok képvisel ői nélkülözhetet-
len tapasztalatot szereztek arról, hogyan lehet együttm űködni és koalíciót építeni a
kibővült EU-ban. Nem kétséges, hogy a Konvent során több olyan kapcsolat és
személyi ismerettség alakult ki, amelyek kés őbb még igen fontosak lesznek a kü-
lönböző uniós fórumokon. Anna Vergés-Bausilinek teljes mértékben igaza van ak-
kor, amikor azt elemzi, hogy milyen szerepet játszottak ezek a szövetségek a Kon-
vent munkájában:
„A Konventben jelenlév ő nagyszámú hálózat sok törésvonalat és többszint ű identi-
tást takart, sokkal többet, mint azt bármilyen kormányközi konferencia kezelni tudná.
Több hálózat ad hoc jelleg ű volt, de akadtak tartósabbak is. Voltak, amelyek szigorú-
an pártpolitikai alapon szervez ődtek, voltak, amelyek specifikus lobbi érdekek körül.
Rengeteg ilyen, sokszor egymást átfed ő koalíció működött a Konventben, egy részt-
vevő sokszor igen sok különböz ő szövetségben vett részt." (Bausili 2003, 4)
Szinte minden elemz ő megpróbálta a Konvent tagjait valami alapján csoportosíta-
ni. A legtöbben egyetértenek, hogy a legfontosabb törésvonalak a kis és nagy, az új
és régi, illetve a föderalista és szuverenista tagállamok között voltak. Ezek termé-
szetesen igen hasznos csoportosítások, de a Konvent valósága ennél sokkal össze-
tettebb volt. Vegyük például az új tagállamokat; Lengyelország magát nagy tagál-
lamnak tartja, míg Málta és Ciprus mikroállamok. A balti államok szuverenitás fel-
fogása kormányközi, igen hasonló a skandináv államokéhoz, míg a magyarok vagy
a szlovákok jóval közelebb vannak a föderalista táborhoz. A Konvent záró szaka-
szában a hat alapító tag (Benelux Államok, Németország, Franciaország, Olasz-
ország) terjesztett el ő kompromisszumos megoldást, míg 9 másik tagállam (kicsi és
nagy, kormányközi és föderalista) a Nizzai Szerz ődés fenntartása mellett érvelt.
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
158 Kitekint ő TÉT XIX. évf. 2005 s 1
Magyarország 10 millió lakosával közepes méret ű tagállamnak számít. Ennek
megfelel ően sok érdeke egybeesik más kis- és közepes méret ű tagállammal.
Magyarország is aláírta az ún. hasonlóan gondolkozó tagállamok (like-minded
countries) nyilatkozatát. Elemz ők szerint e szövetség a Konvent egyik leghatáso-
sabb és legjobban m űködő szövetségeinek egyike volt. Paavi Lipponen, az akkori
finn miniszterelnök, aki a szövetség egyik meghatározó politikusa volt, egy 2002.
júniusi bécsi látogatásán a következ őképpen jellemezte az együttm űködést:
„A bővítéssel az Unió közép-európai jellege meger ősödik. Ausztria szerepe felér-
tékel ődik a bővítéssel. Javítani kell az együttm űködést az északi, a balti, Benelux és
a közép-európai országcsoport között. Igen sok a közös érdekünk, nem utolsósorban
a kis és közepes országok érdekeinek védelme a Konventben."
2003. szeptember 1-jén a 'like-minded' csoport nagy találkozót szervezett Prágá-
ban. A találkozón 15 tagország (Ausztria, Csehország, Dánia, Észtország, Finnor-
szág, Görögország, Írország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Magyarország,
Portugália, Svédország, Szlovákia és Szlovénia) vett részt. Lengyelország részvéte-
le igen érdekes, mert az alkotmányos vita során legtöbbször nagy tagállamként vi-
selkedett Varsó, és a szövetség korábbi szakaszában nem is vettek részt. A résztve-
vő államok részletes álláspontja sok mindenben különbözött, de volt annyi közös
érdekük, hogy bizonyos ügyekben közösen lépjenek fel. (Magyarország álláspontja
legközelebb Ausztriához, Finnországhoz és Csehországhoz volt, ennek megfelel ően
ez a négy ország alkotta a szövetség bels ő magját.) A csúcsot lezáró sajtóközle-
mény is utal erre a közös érdekre:
„A résztvev ő k nagyra értékelik a Konvent javaslatát. A 'hasonlóan gondolkozó
országok' azonban egy sor területen (intézményi kérdések, szavazási modellek,
megerősített együttm ű ködés) fent akarják tartani a változtatás jogát a kormányközi
konferencia során."
Összességében elmondható, hogy a Konvent munkája sikeres volt, mert egy sor
alapelvben született kompromisszum, ezek a következ ők:
- egységes szerkezet ű alkotmányos szerz ődés,
- az Alapvető Jogok Kartájának integrálása,
- a 'pillér-szerkezet' megszüntetése,
- a nemzeti parlamentek új szerepköre,
- az Európa Parlament megnövelt hatásköre a Bizottság elnökének megvá-
lasztásában,
- új kilépési paragrafus,
- a jogi eszközök egyszerűsítése
- a 'kétkalapú' külügyminiszteri poszt létrehozása.
2003 júniusában az Európai Tanács elfogadta a Konvent javaslatát (amelyet f őkép-
pen Valéry Giscard D'Estaing szövegezett). Az európai államf ők szerint a Konvent
anyaga 'jó vitaindító' az IGC munkájának. Az Európai Tanács thesszaloniki-i dönté-
se szintén biztosította az új tagállamok egyenjogú részvételét a kormányközi
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
TÉT XIX. évf. 2005 s 1 Kitekint ő 159
konferencián (a döntés el őtt az új tagállamok tartottak attól, hogy nem vehetnek
teljes joggal részt az IGC-n).
Magyarország üdvözölte ezeket a döntéseket, és tisztában volt azzal, hogy a Kon-
vent anyagának teljes újratárgyalásával patthelyzet alakulhat ki, amely a végs ő
kompromisszumot is veszélyeztetheti. Ezt figyelembe véve a magyar kormány
olyan pozíciós papírt fogalmazott meg, amely felvázolta minimális elvárásainkat az
alkotmányos szerz ődéssel kapcsolatban. Ennek főbb elemei a következ ők:
- Magyarország elvben nem ellenzi a Tanács állandó elnöki posztjának létre-
hozását. A végső szövegnek azonban világossá kell tenni, hogy milyen lesz a
munkamegosztás a Tanács és a Bizottság elnöke, illetve a Tanács elnöke és a
külügyminiszter között.
- Magyarország más közepes méret ű tagállamhoz hasonlóan fontosnak tartja a
tagállamok egyenjogúságának elvét. Ezért fontos fenntartani az egy tagál-
lam-egy főbiztos szabályt. Elutasítjuk a nem-szavazó f őbiztosra vonatkozó
javaslatot.
- A csoportos elnökségre vonatkozó javaslatot a tagállamok politikai súlyának
és földrajzi fekvésének figyelembevételével kell véglegesíteni.
- A minősített többségre vonatkozó 'kett ős többség' elvet akkor tudjuk elfo-
gadni, ha a lakosság küszöb 50%, míg a tagállamok számára vonatkozó
küszöb 60% lesz.
- A megerősített együttműködésben részt vev ő országok minimumát 1/3 plussz
72 plussz egyre kell növelni. A 25-tagú EU-ban ez 13 tagállamot jelentene
1
8 tagállam helyett.
- Az Európai Bíróság hatáskörét ki kellene terjeszteni az Európai Tanács dön-
téseire, beleértve az intézményi kérdéseket is.
- Az Unió hivatalos nyelveit külön paragrafusban kellene rögzíteni.
- Meg kellene alapozni az Unió kisebbségjogi szabályozását. Magyarország
mint többnemzetiség ű állam, és melynek kisebbségei millió számra élnek a
szomszédos országokban, érdekelt az ilyen jelleg ű jogalkotásban. Ezt az el-
vet támogatja Magyarországon minden parlamenti párt. Ezt tükrözi az a tény,
hogy minden magyar konvent tag — akár kormánypárti, akár ellenzéki — tá-
mogatta a Konvent ilyen javaslatait, és sokszor maguk jelentkeztek ilyen
beadványokkal. 1
Medgyessy Péter, akkori magyar kormányf ő az Európai Tanács thesszaloniki-i
ülésén (2003. június 19-20.) javasolta, hogy a kisebbségek kollektív jogait foglalják
bele az alkotmányba. Ezt a felvetést a csúcson támogatta a görög és francia(!) ál-
lamfő is. A végső szövegbe kompromisszumként belekerült a kisebbségi jogok el-
ve, de nem csoportos jogként.
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
160 Kitekint ő TÉT XIX. évf. 2005 s 1
Következtetések
Magyar szempontból a Konvent munkája sikeresnek tekinthet ő. A korábbiakhoz
képest az alkotmányozási vita kiszélesedett, sokkal több szerepl ő vett részt a szöveg
megfogalmazásában. Az Európai intézmények szerepe is jóval nagyobb volt, mint
korábban az alkotmányozási folyamatban. Az európai civil társadalom is komoly
szerepet kapott. Magyarországon azonban sajnos igen korlátozott volt a társadalmi
vita. Az alkotmányozási folyamatot legmélyebben elemz ő tanulmánykötet szerint:
„A magyar civil szervezetek képvisel ői részt vettek az Európai Konvent civil
szervezetek képvisel őivel kibő vített két tanácskozáson. Mindezek ellenére a Kon-
vent érthet ően háttérbe szorult a hazai szélesebb közvélemény érdekl ődésében, és
csak kis számú kezdeményez ő javaslat született a magyar szellemi, tudományos és
kutatói körök részér ő l, amellyel hozzájárultak volna a magyar szempontok megje-
lenítéséről az Európa jövőjéről szóló vitában." (Gordos—Ódor 2004, 21)
A 'like-minded' országcsoport m űködése is igen hasznos volt a magyar diplomá-
ciának, mivel ezzel megkezd ődött a felkészülés az Unióban oly fontos hatékony
koalícióépítésre. Világossá vált, hogy Magyaroszág mérete és fekvése miatt igen ak-
tív szerepet tud majd játszani az Unió közép-európai aspektusának meger ősítésében.
Nem kell azonban azt sem letagadni, hogy az iraki konfliktus igen er ősen befolyá-
solta a Konvent és az IGC munkáját. A legtöbb új tagállam kiállt az USA mellett, és
igen szkeptikusan látták a 2003. áprilisi belga—francia—német védelempolitikai ja-
vaslatot. Magyarország a többi új tagállamhoz hasonlóan azt tartja, hogy továbbra is
a NATO az európai biztonság záloga. Az alkotmányos szerz ődés végső ESDP-re
vonatkozó szövege jó kompromisszum.
Azok az elemzések, amelyek az új tagállamokat passzívitással vádolják a Konvent
munkájában, tévesek, mivel a Konvent els ő szakaszában valóban sok intézményi
kapacitást kötöttek le a csatlakozási tárgyalások (Cameron—Primatorova 2003). A
tárgyalások lezárását követ ően azonban egyre aktívabbakká váltak.
Az a tény, hogy az új tagállamok teljes jogú tagként vettek részt a Konventben és
késő bb a kormányközi konferencián semlegesítette az új tagok közvéleményének
félelmeit a 'másodrangú' tagságról. Alojz Peterle a Konvent szlovén elnökének
szavaival élve:
„Nem akartunk — az új tagállamok képvisel ői — úgy megjelenni a Konvent talál-
kozókon, mint egy külön csapat. Mi egy közös jöv őben gondolkoztunk. Ez volt a
Konvent zsenialitása. Nem akart senki egy gyenge és megosztott Európát. Mind-
annyian hittünk a sikerben." (Peterle 2003, 9)
Grúber Károly : Magyarország és az európai alkotmányozási folyamat: Az Európai Konvent
Tér és Társadalom 19. évf. 2005/1. 155-161. p.
TÉT XIX. évf. 2005 s 1 Kitekint ő 161
Jegyzet
Minden magyar Konvent-tag támogatta az a javaslatot, amely az alkotmányos szerz ődés 6. paragrafu-
sára vonatkozott. A javaslat arra irányult, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak védelme ke-
rüljön be az Unió alapértékei közé. Kés őbb ez a javaslat beleépült az Európai Tanács által a kormány-
közi konferencia után elfogadott szövegébe.
Balázs Péter, a kormány által delegált Konvent-tag a dokumetum 1-57. Paragrafusára tett javaslatot. E
szerint az új tagok felvételekor alkalmazott ún. Koppenhágai kritériumok az Unió alapjogának részévé
válnak. A Koppenhágai kritériumok elvárják az új tagoktól, hogy tartsák tiszteletben a kisebbségek jo-
gait. Ez a javaslat nem került be az alkotmány végs ő szövegébe.
Szájer József az ellenzéki FIDESZ delegáltja arra tett javaslatot, hogy az Unió hozzon létre egy olyan
konzultatív szervezetet, amely a kisebbségi jogok betartását ellen őrizné (The Committee of Ethnic and
National Minoritites). Ez a javaslat sem került be az alkotmányos szerz ődés végső szövegébe.
Irodalom
Bausili, A. V. (2003) The Consitutional Convention and Ireland The Federal Trust, London.
Laeken Declaration on the Future of the European Union. (2003) SN 300/1/01 REV 1, Brüsszel.
Gordos Á.--ódor B. (2004) Az Európai Alkotmányos Szerz ődés születése, Tanulmányok és
dokementumok. HVGORAC, Lap- és Könyvkiadó Kft, Budapest.
Cameron, F.—Primatarova, A. (2003) Enlargement, CFSP and the Convention: The Role of of the
Accession States. EPIN Working Paper, 5., Brussels.
Peterle. A. (2003) Unique Spirit Born of the Convention musb preserved' — Editorial in European Voice.
June, 19-25. o.