Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 3: 37-43
PARAÁLLAMI FORMÁK A MAI MAGYAR
KÖZIGAZGATÁSBAN
(Parastate Models in the Present Hungarian Administration)
BALÁZS ISTVÁN
Közel egy évtizede — a közigazgatási rendszerváltáshoz köt ődően — került sor a
klasszikus polgári közigazgatást kiegészít ő alternatív közigazgatás alkalmazásának
áttekintésére (Balázs 1990). A magyar közjogi irodalomban ezt követ ően idősza-
konként vizsgálat alá került az is (Balázs 1994), hogy az új típusú és folyamatosan
fejlődő magyar közigazgatásban milyen teret nyertek az alternatív közigazgatást
megerősítő közvetett közigazgatási formák, hol és miképpen alakultak ki autonóm
struktúrák? Jelen írásomban — a közigazgatás fejlesztésében eltöltött évtizednyi ta-
pasztalataim alapján — kísérletet teszek arra, hogy a teljesség igénye nélkül, és vál-
lalva a szubjektivitásból ered ő esetleges hibákat, egyenleget vonjak a hazai helyze-
tet illetően.
A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák, mint az alternatív
közigazgatás megjelenési formái
Elméleti megközelítést alkalmazva paraállami közigazgatási formákról akkor be-
szélünk, amikor közigazgatási tevékenységet nem közigazgatási szervek végeznek.
Ezen belül azonban tágabb és szűkebb megközelítés egyaránt lehetséges és szükséges.
A közvetett közigazgatás fogalma magában foglal minden olyan közigazgatási te-
vékenységet, amit nem — az adott jogrendszerben erre a célra létrehozott — közigaz-
gatási szervek végeznek. Az ilyen felhatalmazás lehet általános törvény, mint pl.
Magyarországon, vagy eseti az egyes ágazati jogszabályokban. A közvetett köz-
igazgatást végz ő szervek lehetnek jogi személyek, és kivételesen erre feljogosított
lehet magánszemély is, mint természetes személy. Ez utóbbi nem azonos azzal, ami-
kor jogszabály nevesít választott közigazgatási tisztségvisel őt, vagy önálló hatáskör-
rel köztisztvisel őt (p1. jegyző, anyakönyvvezet ő stb.).
Közvetett közigazgatási tevékenységet leggyakrabban egyesületek, alapítványok,
kamarák és más köztestületek illetve gazdasági társaságok végezhetnek. A közjog és
a magánjog elkülönülését követ ő jogrendszerekben az említett jogi személyeknek
van közjogi változata, így pl. köztestület, közalapítvány, közhasznú vállalat vagy
közintézet, közigazgatási tevékenységet csak e típusú szervek végezhetnek.
Más, az egységes jogrendszer alapján álló országokban a magánjogi jogi szemé-
lyek közhasznú tevékenységének elismerésére mód van. A felsorolt szervek közös
jellemzője azonban az, hogy azok nem állami szervek illetve nem közigazgatási
önkormányzatok.
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
38 Balázs István TÉT XIII. évf. 1999 s3
Van azonban olyan eset is, amikor közigazgatási tevékenységet bár állami szervek
végeznek, de azok nem a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási szervek. Az
állami szervek rendszerében az alapvet ő államhatalmi ágaknak megfelel ő kategó-
rizálást végezhetünk, és felfogás kérdése, hogy a klasszikus triász mellett még mi-
lyen más, önálló hatalmi ág jellegű szervet ismerünk el (pl. közigazgatási önkor-
mányzatok).
Vannak azonban olyan állami szervek, amelyek az alapvet ő államhatalmi ágak
mindegyikének megfelel ő tevékenységet végeznek, anélkül, hogy egyértelm űen
bármelyik hatalmi ágba besorolhatóak lennének. Ezeket a szakirodalom összefog-
laló névvel „autonóm struktúráknak" nevezi. Az autonóm struktúrák így kvázi bíró-
sági, kvázi szabályozó és kvázi közigazgatási tevékenységet végeznek. Közvetett
közigazgatást tehát autonóm struktúrák is végezhetnek, de nem minden közvetett
közigazgatást végző szerv autonóm struktúra.
A közvetett közigazgatás vagy paraetatikus közigazgatás a közigazgatási szakiro-
dalomban régóta ismert fogalom és jelenség ! , az autonóm struktúrák problémaköre
azonban viszonylag új, a 20. század utolsó negyedének tipikus jelensége (Colliard-
Timsit 1988). Az autonóm struktúrák kialakulását egyesek a klasszikus államhatalmi
ágak működési problémáinak tulajdonítják, míg mások az állami szerepkörök meg-
változását tükröz ő progresszív változásnak tételezik. Tény azonban az, hogy a köz-
vetett közigazgatás, vagy annak egyik megjelenési formáját jelent ő autonóm struktú-
rák a klasszikus közigazgatást kiegészít ő, de azt sehol sem helyettesít ő alternatívák.
A magyar közigazgatás jellege
A magyar közigazgatás az 1980-as évek végén a rendszerváltáshoz kötött gyöke-
res átalakuláson esett át. Az azóta eltelt közel egy évtized alatt kialakultak a plurális
polgári jogállamnak megfelel ő közigazgatás alapelemei, az egymástól funkcionáli-
san és szervezetileg elkülönül ő államigazgatás és az önkormányzati közigazgatás
együtt jelentik a közigazgatást.
Az átalakulás folyamatában azonban — történelmi okokból — a tanácsrendszer ű
helyi igazgatást felváltó önkormányzati közigazgatás határozta meg a közigazgatás
más elemeinek mozgásterét is. A helyi önkormányzatok gyors kialakítása és m ű-
ködtetése a demokratikus átalakulás alapvet ő feltétele volt. A modellül szolgáló
„helyi önkormányzatok európai chartája" 2 magában foglalja az önkormányzati típu-
sú, helyi közigazgatás európai értékeit és mindazon perspektivikus célkit űzéseket,
melyeket az egyes országok konkrét rendszerei megvalósíthatnak.
A magyar jogi szabályozás a hatályos önkormányzati törvényben az önkormány-
zati charta szinte minden rendelkezését átvette (a nem kötelez őket is), ennélfogva a
jogi szabályozás szintjén a világ egyik legliberálisabb önkormányzati rendszerét
intézményesítette.
A bevezetés óta eltelt id őszak bizonyította azt, hogy ez a rendszer beváltotta a
hozzáfűzött reményeket még akkor is, ha a m űködtetéséhez szükséges, főként pénz-
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Paraállami formák a ... 39
ügyi feltételek nem mindig és mindenütt adottak. A közigazgatás két elemének, az
államigazgatásnak és az önkormányzati közigazgatásnak egymáshoz való viszo-
nyulása — más tradicionális demokráciákhoz képest — laza. A Kormány által gyako-
rolt törvényességi ellen őrzés lényegében nem ad módot az önkormányzatok életébe
történő aktív beavatkozásra, a pénzügyi—gazdasági ellen őrzés pedig a parlamenti szerv
kizárólagos hatásköre. A szubszidiaritás elvének helyenként történ ő túlhangsúlyozása
problémát okoz a települési és a területi szint ű önkormányzatok viszonyában.
A magyar önkormányzati rendszer a széles felel ősségű típusokhoz tartozik, a saját
kötelező és önként felvállalható feladat- és hatáskörök mellett egy önkormányzati
köztisztviselő, a jegyző az általános elsőfokú államigazgatási hatóság is.
Mindezek következtében az önkormányzatok nem csupán a lakossági közszolgál-
tatások fS szervezői, de rajtuk van az államigazgatás közhatalmi tevékenységének fő
súlya is.
A széles felel ősségkörhöz ezen túlmen ően egy — a nyugat-európai önkormányzati
fejlődéshez képest szokatlan —, a magánszférával vetélked ő tulajdonosi pozíció is
társul.
A szocialista állami tulajdon lebontásához kötött önkormányzati tulajdon kialaku-
lása a térség rendszerváltó országai közül is kiemeli Magyarországot e speciális
megoldással. A liberális, széles felel ősségkörű és erős tulajdonosi pozícióban lév ő
önkormányzati közigazgatási rendszer mellett az államigazgatás viszonylag gyenge.
Bár az elmúlt években az államigazgatás is számos változáson esett át, m űködésé-
ben azonban jóval tradicionálisabb, a korszerű közigazgatás fejlettebb államokban
alkalmazott megoldásai kevésbé érintették.
Az alapvető jellegzetességek áttekintése azért szükséges, mert ez az az alap, ame-
lyen a paraetatikus közigazgatás érvényesülhet. Meglátásom szerint az elemzés
alapján egyértelm űen kitűnik az, hogy a magyar közigazgatásban az államigazgatás
az, ahol az alternatív igazgatási formák megjelenésükkel oldhatják a tradicionális
merevséget, míg az önkormányzati rendszerünk önmagában is elég atipikus elemet
tartalmaz, ezért helyi szinten a közvetett közigazgatásra az önkormányzati közha-
talmi feladatok tekintetében kevésbé van szükség.
Paraállami formák a magyar közigazgatásban
Jogi keretek
A magyar közigazgatásban a közvetett közigazgatásnak törvényi alapjai és garan-
ciái vannak. Az államigazgatási eljárás általános szabályáról szóló 1957. évi IV. tv.
3. § (2) bek. szerint „Törvény, törvényerej ű rendelet vagy kormányrendelet köz-
igazgatási szerven kívül államigazgatási ügy intézésére más szervet is feljogosíthat."
A (3) bekezdés pedig rögzíti azt, hogy mit kell érteni államigazgatási ügy alatt. Az
említett rendelkezés azonban csak az államigazgatási szervek által végzett állam-
igazgatási ügyekre terjed ki. Az önkormányzati közigazgatási szervek önkormány-
zati ügyeire más rendelkezést kell alkalmazni.
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
40 Balázs István TÉT XIII. évf. 1999 s3
Az Önkormányzati törvény (Ötv.) 9. §-a alapján látszólag úgy t űnik, mintha az
önkormányzati feladatokat csak a képvisel ő-testület szervei láthatnák el, így fel sem
merülhet más lehetőség. Csakhogy a 9. §. (4) bek. éppen azt rögzíti, hogy a telepü-
lési önkormányzatok fő feladatát képez ő közszolgáltatások megvalósítására az ön-
kormányzatok intézményt, vállalatot és más szervet hozhatnak létre, s őt a gyakorlat-
ban ez a fő megoldási forma. A vázolt megoldás azonban nem tartozik sem a köz-
vetett közigazgatás, sem pedig az autonóm struktúrák körébe.
A közvetett közigazgatás esetében ugyanis a nem közigazgatási szerv által ellátott
közigazgatási tevékenységet nem a feladat- és hatáskör eredeti címzettje adja to-
vább, delegálja, hanem a jogalkotó. Az önkormányzatok esetében els ő látásra, erre
eleve nincs mód az Alkotmány szerint. Csakhogy az Ötv. 1. §-a deklarálja azt, hogy
a helyi önkormányzatok a helyi érdek ű közügyekben önállóan járnak el. A helyi
közügy fogalmát a (2) bekezdés határozza meg. A konkrét feladat- és hatáskör-
telepítési kérdéseket taglaló 6. § (2) bekezdése pedig azt mondja, hogy „Törvény
kivételesen utalhat helyi közügyet más szerv feladat- és hatáskörébe".
Ezek szerint tehát a magyar megoldás az, hogy a helyi közügyek f ő szabályként
önkormányzati feladat- és hatáskörbe kell, hogy tartozzanak. Kivételesen pedig tar-
tozhatnak a közigazgatás másik ágához, az államigazgatáshoz — ez nem közvetett
közigazgatás —, de tartozhatnának más szervekhez is. Ez utóbbi alapozhatja meg a
közvetett közigazgatást az önkormányzati területen.
Intézményi keretek
Az előző ekben tárgyalt jogi keretek lényegében korlátlan lehet őséget teremtenek
ahhoz, hogy a közvetett közigazgatást milyen szervezetek valósíthatják meg. Mégis
a hatályos jogrendszert tanulmányozva az t űnik kézenfekv őnek, ha a Ptk-ból kiin-
dulva első sorban a köztestületeket, a közalapítványokat, a közhasznú társaságokat
valamint a költségvetési szerveket soroljuk ebbe a körbe. A lehetséges intézményi
kereteket b ő víti a nonprofit törvényben rögzített közhasznúsági elem, bár ez utóbbi
a feltételek oldaláról közelíti meg a kérdést.
A jogi feltételek alapján azonban nem teljesen kizárt az, hogy az említett körbe
nem tartozó szervek vagy természetes személyek is megvalósítsanak közvetett köz-
igazgatást.
Ezek után felmerülhet az a kérdés, hogy a szinte korlátlan jogi lehet őséggel ma
hogyan élünk Magyarországon?
A válasz tömören az lehet, hogy a közigazgatási tevékenységek közül a hatósági
jogalkalmazó tevékenység tekintetében a közvetett közigazgatás sz űk körű és prob-
lémás, míg a közszolgáltatásokat szervez ő és biztosító területen nagymértékben el-
terjedt, és b ővülő tendenciát mutat. A jelzett tendencia egyébként megfelel a világon
tapasztalható fő bb irányoknak, néhány magyar jellegzetességet azonban ki lehet
emelni. Az államigazgatási tevékenység sz űkítésének, és ezzel a központi állami
fellépés társadalmi súlyának csökkentésének elvileg két útja van. Az egyik, ha a
tevékenység jellege állami marad, de a feladatellátás egy, az ügyfelekhez közelebb
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Paraállami formák a ... 41
álló, helyi szintű állami szervhez, az önkormányzathoz kerül i (decentralizáció). A
másik megoldás, ha az államigazgatási szervek által ellátott közigazgatási tevékeny-
séget nem közigazgatási szerv végzi. A széles felel ősségkörű és elsősorban közszol-
gáltatásokat szervez ő helyi önkormányzati rendszerünk miatt az államigazgatástól
lényeges decentralizációra már nem kerülhet sor. Vannak azonban olyan központi
szinten biztosítható közszolgáltatások, amelyeket nem célszer ű helyi szintre telepí-
teni, az államigazgatási szervezetben való megtartásuk azonban nem szükséges.
Ezen a téren az elmúlt években igen nagy lépéseket tettünk az oktatás, a kultúra, a
művészeti igazgatás, a gyermek és ifjúsági ügyek vagy éppen a sportigazgatás terü-
letén. Az évek óta folyamatosan gyarapodó közalapítványi struktúra jól mutatja azt
a tendenciát, hogy fontos, korábban az államigazgatás által ellátott feladatok nem a
helyi önkormányzatokhoz kerültek, hanem a civil szférát bevonó közalapítványi és
közhasznú társaságokhoz.
Némileg más a helyezet a köztestületekkel, f őként a kamarai típusú szervekkel,
amíg ugyanis a közalapítványok és közhasznú társaságok humán és materiális köz-
szolgáltatásokat vettek át az államtól, addig a kamarák — a kötelez ő tagság feltételé-
hez kötve — közhatalmi, fő ként hatósági jogalkalmazó, de kisebb részben szabályo-
zási jogkört is kaptak. Ez a folyamat azonban a kezdetekt ől fogva vitatott volt, és
joggal. Más országokban ugyanis egy szerves fejl ődés eredményeképpen — állami
ösztönzés és kényszer nélkül — önkéntesen alakultak ki a kamarák, és az eredményes
szakmai érdekképviseleti és szolgáltató tevékenységük alapozta meg azt, hogy az
állam közfeladatokat bízzon rájuk. Magyarországon a civil szféra e fontos elemeit
nem csupán a jogalkotó hozta létre, de — néhány kivételt ől eltekintve — éretlen, ki-
forratlan állapotukban, a monopolhelyzetükre alapozva terhelte őket a hatósági
igazgatási feladatokkal is. Ennek eredményeképpen a kötelez ő tagság, tagdíj, vala-
mint az átadott állami feladatok finanszírozása összefonódott, és bár az igazgatás
társadalmasítását jelent ő közvetett közigazgatást valósítanak meg, de gyakran szak-
szerűtlenebbül és kisebb hatékonysággal, mint azt korábban az államigazgatás tette.
Az éretlen viszonyok így éretlen megoldásokhoz vezettek, furcsa azonban a helyzet,
mert állami segítség nélkül a kamarák egy része nem tud meger ősödni, ha viszont az
állami gyámkodás fennmarad, akkor ez összességében nagyobb terhet jelent, mint a
hatáskörök államigazgatásban való megtartása. Ett ől a ponttól kezdve a kérdés im-
már nem szakmai, hanem politikai jelleg ű, és így a megoldás is.
Mindezekre tekintettel, az államigazgatási hatósági tevékenység közvetett köz-
igazgatási útra terelése ma Magyarországon megtorpant, és bár nem a kamarák az
egyedüli ilyen jellegű szervek, de más területen sem alakultak ki nagy számban
ilyen intézmények.
Az autonóm struktúrák
Külön kategóriát alkotnak a közvetett közigazgatáson belül az autonóm struktúrák.
Amint az a bevezetésb ől kitűnt, itt olyan állami szervekr ől van szó, melyek jogállá-
sukat tekintve egyik államhatalmi ághoz sem sorolhatók be egyértelm űen, de mind-
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
42 Balázs István TÉT XIII. évf. 1999 s3
egyik tevékenységéb ől végeznek bizonyosokat, így közigazgatást is. Az ilyen típusú
szervek létrehozását leginkább olyan fontos, társadalmilag, politikailag kényes te-
rületek igazgatása indokolja, amelyek alapvet ően befolyásolhatják a hatalommeg-
osztás mechanizmusát. Magyarországon, ilyen szervek közé sorolhatók az Országos
Igazságszolgáltatási Tanács, az Országos Rádió és Televízió Testület valamint a
Gazdasági Versenyhivatal. A Parlamenthez, Kormányhoz egyaránt kapcsolódó, de
azoktól működésük során tisztes távolságot tartó autonóm struktúrák közé tartozást
azonban több központi közigazgatási szerv is megcélozta, így az Állami Pénz- és
Tőkepiaci Felügyelet, vagy éppen az Országos Atomenergia Hivatal.
Az eddigi működési tapasztalatok igen vegyesek, ezért mindenképpen óvatosan
kell eljárni. Magyarország esetében is abból kell kiindulni, hogy az autonóm struktú-
rák kivételes képződmények, azok nem alternatívái a tradicionális közigazgatásnak.
Összefoglalva elmondható, hogy a paraállami közigazgatási formák Magyarorszá-
gon jelen vannak, és a létüket igazoló szükséges mértékben vannak jelen. Kampány-
szerű és mesterséges úton való terjesztésükre azonban nincs szükség, mert az nem
az igazgatás és a civil szféra kapcsolatát er ősíti perspektivikusan, hanem a civil
szférát vonja állami ellen őrzés alá.
Jegyzetek
Lásd erről bővebben Állam és jogtudományi enciklopédia (1990) 244-260 oldal, Budapest, Akadémiai
Kiadó.
Kihirdette az 1997. évi XV. törvény.
3
Felfogásom szerint a helyi önkormányzatok részei az állami szerveknek, és nem képeznek önálló állam-
hatalmi ágat, csak ilyen jellegük van.
Irodalom
Balázs I. (1990) Közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában.
(kandidátusi értekezés) Budapest, Á.SZ.I.
Balázs I. (1994) A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a
magyar közigazgatásban. Alternatív gondolatok a közigazgatásról; dereguláció; a közszolgálat és a
nyilvánosság. Magyar Közigazgatási Intézet Közigazgatási fizetek. 13.
Colliard Timsit (1988) Les autorites administratives independantes. Paris, Edition PUF.
—
Balázs István : Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 37-43. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Paraállami formák a ... 43
PARASTATE MODELS IN THE PRESENT
HUNGARIAN ADMINISTRATION
ISTVÁN BALÁZS
The concept of indirect administration contains all the administrational activities
done by non-administrative authorities — established for this pursues in the given
legal system. The authorisation can be a general law (e.g. in Hungary) or segmental
in laws of certain sectors. The Hungarian legislation has adopted each directions of
the local governmental charta (non-obligatory directions too) into the valid law of
local governments, therefor regarding to legislation Hungary has one of the most
liberate local governmental system in the world. Legal frames create unlimited pos-
sibility to the organisational implementation of indirect administration. Parastate
administration models are present in Hungary in the necessary extent. However
there are no need for their desultory and artificial spread because it doesn't
strengthen the relationship of administration and civil sphere, but it takes the civil
sphere under state control.