Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 87-92. p.
Tér és Társadalom 1997 s 3: 87-92
ÚJ VONÁSOK A BARANYA MEGYEI
TERÜLETFEJLESZTÉSI KONCEPCIÓBAN 1
(New Features of the Development Strategy for Baranya
County)
HRUBI LÁSZLÓ
Előzmények
A Dél-Dunántúlon 1992-ben vette kezdetét a régióra (Baranya, Somogy, Tolna és
Zala megyékri~zb fejlesztési tervezés, amelyet a négy megye és néhány
egyéb alapító áltanarehöZötFregiMiális fejlesztési alapítvány indított el. Ekkorra
készült el a területfejlesztési törvény els ő teljesnek tekinthet ő tervezete, amely
alapelVeiben, megközelítési módjában az 1996-bari elfogadott változattól kevésbé
különbözött. A helyi kezdeményezésre elindult regionális koncepcióalkotás e
törvénytervezet szellemét, logikáját, normáit vette alapul, kiegészítve azzal a
határozott törekvéssel, hogy az Európai Unióban bevett gyakorlat szerint készített
ottani regionális fejlesztési dokumentumokkal rokon tervfajta készüljön. A kitekintés
során olyan nyugat-európai régiókat kerestünk, amelyek nagyságukban,
karakterisztikájukban hasonlíthatók a vizsgált térséghez {A vizsgálatba az ily módon
figyelembe vett régiók: Alsó-Normandia (Franciaország), Friuli-Venezia-Giulia
(Olaszország), Asturia (Spanyolország), Közép-Makedónia (Görögország),
Tübingen (Németország) és Lige (Belgium)), és ezek fejlesztési tervei - valamint az
EU dokumentumai - alapján körvonalaztuk a koncepcióépítés tartalmi-módszertani
normáit. A legfőbb új vonásai e koncepciónak az alábbiak voltak:
gazdaságfejlesztési stratégiai orientáció;
az „eurokonform" regionális fejlesztési tervforma közelítése;
mivel nem álltak rendelkezésre a gazdasági szervezetek fejlesztési tervei,
primer adatfelvétellel szondáztuk a fejlesztési lehet őségeikre, jöv őképükre
vonatkozó becslésüket, továbbá egy külföldi céget bíztunk meg a releváns
dél-dunántúli ágazatok, alágazatok európai piaci trendjeinek és a magyar
részvételnek a jellemzésére, valamint a konjunkturális kilátások, és az
azokhoz kapcsolható magyar lehet őségek karakterizálására;
széles közbenső egyeztetési mechanizmus.
A r;égiókoncepr-iója - többszöri átdolgozással - 1996 elején vált a megfelel ő
döntésekkel jóváhagyott tervdokumentummá. A tervfolyamat folytatása 1998 elején
kezdő dik, feladata a koncepcióban vá olt 13 prioritas közül hat elem programozá a: s
Az előzmények tekintetében a második mozzanat Pécs város 1996 -ban~tt
városfejlesztési koncepciója, amely minden tekintetben a regionális koncepcióval
összhangban, de részletességében, a koncepció tartalmát (ebben már a prioritásokon
túl a lehetséges programok köre is szerepelt, továbbá a városfejlesztés f őbb
rendezési típusú intézkedéseit is számba vette településrészenkénti bontásban, stb.),
valamint a tervezés társadalmasítását (a javaslatot a város szellemi elitjét nagyrészt
Hrubi László:
Új vonások a Baranya megyei területfejlesztési koncepcióban
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 87–92. p.
88 Hrubi László TÉT 1997 s3
tömörítő intézmények kutatási konzorciuma készítette el az MTA RKK DTI
irányításával) tekintve, azt meghaladva készült el.
A harmadik fontos el őzmény a kezdetben Nemzeti .,_ majd Országos
Területfelesztési Koncepció, amelynek (az általunk készített) tervezete a Phare
ere
ktében folytatott kutatásokra támaszkodva eleve azEU elveire és normáira
alapozó dokumentumként készült el 1996 elején.
Összefoglalóan, Baranya megye fejlesztési koncepciója a tervel őzményeket
tekintve viszonylag kedvez ő alapra épült:
• az 1992 óta folyó dél-dunántúli regionális stratégiaépítés tartalmi, elvi és
módiZéRáliTSZernpontból is el ő készítette a megyei koncepció kidolgozását;
• elkészült és elfogadták Pécs városfejlesztési koncepcióját, amely a
megközelítés módja, a módszere és a tartalmi felépítése terén követte a
regionális koncepciót, és jó illeszkedést kínált a megyei koncepcióhoz (azon
túl is, hogy Baranyában minden fontosabb vonatkozásban Pécs súlya
nagyobb, mint az országon belül a f ővárosé);
• ib-rmálódott az Országos Területfejlesztési Koncepció, az elkészült
változatok alapján valószín űsíthető volt a prioritáSok é"S- a Baranyát is érint ő
fő bb programok köre.
Mindezek ellenére azonban az el ő zmények korántsem jelentettek optimális
tervezési alapot. Egyebek mellett:
• a legnagyobb gondot az okozta, hogy hiányoztak a - a megyei koncepcióban
elvileg rendkívül fontos szerepet játszó - kistérségi fejlesztési tervek (a
jobbik esetben időben egybetolódva indult meg a ki -clógc riiiik;e -Zért csak
néhány törekvés, elképzelés lehetett a megyei tervezés bázisa);
• nem építkezhetett a koncepcióalkotás meglev ő vagy aktuális helyi-térs4g,i
ágazati" prolizolgsem (a területfejlesztési koncepció kés őbbi vitáiban
am a
egyébként kiderült, hogy ezek mintegy teljes kör ű pótlását is a megyei
koncepciótól várták);
• semmilyen forrásból nem volt mód a gazdasági szervezetrendszetési
törekvéseinek. preferenciáinak a megbízható áttekintésére.
Az alulról építkez ő , partnerségre támaszkodó stratégiaépítés tehát a koncepció
kidolgozása során szükségképpen „helyettesít ő eljárásokra" kényszerült.
Alapelvek
Az .•;j_építkezés (számolva természetesen a „felülr ől illeszkedés"
követelményeivel is), valamint az együttm űködésre és összehangolt
társfinanszírozott) fejlesztésekre alapozó stratégia követelménye határozta meg az
első alapelvet.
lő sZtir is, ez a tervezési folyamat lehet ő legteljesebb „ adalmasítását"
igényelte. A koncepció szakmai megalapozását (a Pécs városi koncepció eset e
„megtanult" módon) a megye szellemi er ő forrásait nagyjából összefogó - és a
fejlő désben potenciálisan a legnagyobb humán t őkét jelentő - helyi intézmények
alkalmi konzorciuma végezte, rendszeres konzultációk és egyeztet ő megbeszélések
beiktatásával. Ez utóbbiak szolgálták az alulról építkezés és a partnerség fent
említett „helyettesít ő eljárásait" is. Céljuk a különböz ő érdekcsoportok, körök
igényeinek „ex ante" tervezési számbavétele és egyeztetése, még akkor is, ha azok
Hrubi László:
Új vonások a Baranya megyei területfejlesztési koncepcióban
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 87–92. p.
TÉT 1997 s3 Baranya megyei területfejlesztési... 89
formálisan nem voltak döntések. A koncepció elfogadásáig összesen 38 ilyen
tárgyalásra került sor. A legfontosabb konzultációs partnerek a kistérségek
településközi együttműködési formációi voltak. Ebb ől adódóan - más lehetőségünk
nemigen volt - a koncepcióalkotásban minden törekvésünk ellenére egy kissé
túlsúlyos lett az önkormányzati-közösségi szféra részvétele. A kamarák - ebben az
időben - még nem voltak felkészülve a fejlesztési partneri szerepre, a szakmai-
társadalmi szervezetek (civil szervez ődések) közös véleményalkotása és képviselete
pedig „akadozott".
Másodszor, értéki és minősíteni kellett a megye egészét vagy egy részét érint ő
hatály.os~5kat, terveket, fejlesztéseket, amelyeket - az autonóm döntéshozás
miatt - tiszteletben kellett tartani és a megyei fejlesztési stratégiába - ha annak
céljaival nem volt ellentétes - be kellett építeni. Ide sorolhatóak a fentebb
előzményként említett tervdokumentumok. (Például a regionális_koncepdá_l 3
prioritása közül 12 érinti Baranyát, ezek részletesebb „címzése" elkerülhetetlen volt;
_Pécs—város - a kifejezetten bels ő, településfejlesztési rendeltetés ű intézkedéseken
felüli - fejlesztési_programjainak--átvételeAnár es,ak a • • - ? - • - a
térségi kihatások miatt is indokolt volt. Könnyebbséget jelentett az, hogy ezek
rendre-kötődnek a regionális koncepcióhoz is.).
Ezen a ponton léphetünk át a mds-P-dik'álapelvhez, ez pedig a területfejlesztési
koncepció funkciója, küldetése. A területfejlesztési koncepció alapfunkciója
hogy megteremtse a fejlesztésben érdekeltek és érintettek egyezségét a fejlesztési
célok és az azok eléréséhez szükséges lépések, utak (prioritások) terén, és ez az
érdekeltségi alapú konszenzus szilárd és viszonylag tartós fejlesztési bázis legyen.
Ennek érdekében a megyei fejlesztési koncepció tartalmi tekintetben három
meghatározó mozzanatra épül:
• mérlegelés és minősítés után dönt a „fels őbb szintű" tervek, célok,
programok saját fejlesztési céllá, programmá tételér ől és beépítéséről (a
fejlett országok tervezési gyakorlata ezt nem tekinti pusztán formális
elemnek, és a magyar gyakorlatban is - a decentralizáció el őrehaladtával -
egyre érdemibb döntési pont lesz);
• állást foglal a megye egészét vagy több körzetét érint ő úgynevezett saját
fejlesztési célokról és programokról, amelyek menedzselése megyei szint ű
feladat;
• meghatározza azt a fejlesztési kört, amelyet az alulról jöv ő (például
kistérségi, települési, vállalkozói, stb.) kezdeményezésekb ől képes és kész -
a megyei szintű érdekekkel és a rendelkezésre álló vagy tervezhet ő
forrásokkal összhangban - befogadni, a prioritásokba beilleszteni és
támogatni.
Az egyes szintek fejlesztési tervei között nincs „teryhie,rarehia.', következésképpen
inden szint dokumentumánál nélkülözhetetlen elem a kompetens
közös~ritése más, kapcsol őar *szintek terveinek elfogadásáról, az abban való
5
tevőleges részvételi551. Ez persze azt is jelenti, -hogy „á-ln-h6P9 sincs automatikus
bes4mítás. Ma még kevésbé, de a jöv őben nyilvánvalóan egyre többSZör
előfordulhat, hogy bizonyos kistérségi célok nem válnak egyben megyei
koncepcionális elemmé is.
A harmadik alapelv a területfejlesztési _ koncepció építkezéséne Jp&IgwrtnnP.,
js
Feltett szándék volt, hogy a megyei koncepció az Európai Unióban általánossá vált
Hrubi László:
Új vonások a Baranya megyei területfejlesztési koncepcióban
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 87–92. p.
90 Hrubi László TÉT 1997 s3
úgynevezett „single programming_ documenf' típusú terv legyen. Ez a
tervdokumentum leegyszer ű sítve magába foglalja a hazai gyakorlat szerinti,
szűkebben vett koncepciót, a megvalósítás szabályozott útjának a kijelölését,
valamint az ellenőrzés, értékelés bizonyos értelemben garanciális mozzanatát is. Az
alulról építkezés bázisának hiánya egyel őre meggátolta az alapelv teljes
érvényesítését, hisz a programok konkrét projektjeinek „tervszámai" vagy a
forrásszükséglet az adott tervezési körülmények között meghatározhatatlan volt. A
lehető ségek egy átmeneti tervfajtát eredményeztek, amely tartalmában
mindenképpen meghaladta a koncepció kereteit, elveiben a single programming
document típusú tervet adta, gyakorlatilag azonban csak el őkészítette, de nem tette
nélkülözhetővé a következő tervezési fázist, a programozást. A megoldás ellenére a
korábbi fejlesztési dokumentumokhoz képest sokkalta egyértelm űbbé vált a
koncepció végrehajtásának és a fejlesztési támogatások, a forrásfelhasználás
hatásosságának az ellenőrizhető sége.
Megközelítési mód
A megyei területfejlesztési koncepció sem megközelítési módjában, sem
tartalmában nem a megye fejlesztési terve, a kategória hagyományos értelmében. A
megközelítési mód ebben a tekintetben négy sajátos mozzanatot jelentett:
• A teLületfejlesztési koncepciót határozott gazdaságfejlesztési orientáció
jellemzi, minden tervelem ennek rendel ődik alá.
• Következésképpen az infrastruktúra-fejlesztés csak olyan mértékben és
körben jelenhet meg, amennyiben komparatív el őny vagy
gazdaságfejlesztési korlát, illet őleg a fenntartható fejl ődés környezeti elvét
tekintve problématerület.
• Baranya megye aprófalvas jellegéb ől, valamint az ebb ől is adódó
helyenkénti tartós elmaradottságból (amióta a magyar területfejlesztési
politikában ez a besorolás létezik, azóta Baranya déli és nyugati része
valamilyen települési körrel mindig szerepelt az elhatárolt területek sorában)
következően számottevő körben a területfejlesztésnek bizonyos, jellemz ően
szociális célokat követ ő intézkedésekre is vállalkoznia kellett, mivel nálunk
nincs egységes területi szociális fejlesztési Alap_ (a_ kit-gyenlít6i
célelötrínyzat_ _ ¢ralizált része legfeljebb csak részben ilyen).
Elkerülhetetlen volt, hogy a gazdaságfejlesztési megközelítési módot
némileg megsértve a humán er ő források fejlesztése, valamint a
településrendszer működő képességének javítása, vidékfejlesztés cím ű
prioritásokba szociális természet ű programok, alprogramok is beépüljenek.
• A területfejlesztési koncepció a közvetlen és bizonyítható térségi hatású
elemeket foglalja magába, és ezekt ő l meg kell különböztetni az - esetleg
térségi „álruhába" bújtatott - egyedi településfejlesztési törekvéseket. Ez a
hazai gyakorlatban az egyik legkényesebb területfejlesztési tervezési pont:
nagy a veszélye annak, hogy a területfejlesztés az alulról jpv ő wmás miatt
_
a tere~lésztés saját forrásainak sz űkülése miatt annak 14gészít ő
rendszerévé -.-ciálión, első sorban lokális érdekeket szolgáljon (a folyamatot
egyébként az is gerjeszti, hogy a megyei decentralizált források egyik eleme
az úgynevezett kiegyenlítési célel őirányzat, amely az eltér ő funkció ellenére
ugyanazt az intézményesült rendszert használja, mint a területfejlesztési
( célelőirányzat);
1
Hrubi László:
Új vonások a Baranya megyei területfejlesztési koncepcióban
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 87–92. p.
TÉT 1997 s3 Baranya megyei terüleejlesztési... 91
• A területfejlesztési koncepció nem vállalhatja át az adott térség
szempontjából legfontosabb területek „ágazati fejlesztési koncepciójának" a
funkcióját, legfeljébb megalapozhatja azokat: ez a megközelítési mozzanat
következik egyfel ől a fentebbi három kitételb ől, továbbá a területi és ágazati
aspektus elvi különbözőségébő l is; a jelenlegi körülmények között a
területfejlesztési koncepció egyik meghatározó programja éppen egy adott
terület ágazati fejlesztési koncepciójának kidolgozása lehet (miként a
baranyai fejlesztési dokumentumban így szerepel például a megyei
környezetvédelmi stratégia vagy a regionális közlekedésfejlesztési
koncepció).
A koncepció tartalmát illet ő en két fejezetre tagolódott: a helyzetelemzésre és a
fejlesztési iconcePEfóra. Mindkett ő kic161gozásának a logikájában és formájában is
az Európai Unió-beli tervezési normákhoz és követelményekhez igazodtunk.
A Baranya megyei területfejlesztési koncepció tartalmi váza
Bevezetés
I. Helyzetelemzés
1. Altalános pozíció
2. A kistérségek rövid jellemzése
2.1. Pécsi kistérség — a kontrasztok térsége
2.2. Komlói kistérség — a szocialista városfejlesztés öröksége
2.3. Mohácsi kistérség — dinamikus agrárium, összetartó közösség
2.4. Pécsváradi kistérség — az önállósulás esélyei Pécs árnyékában
2.5. Sásdi kistérség — felzárkózás három megye határán
2.6. Sellyei kistérség — küzdelem a felemelkedésért
2.7. Siklósi kistérség — a kétarcú kistérség
2.8. Szigetvári kistérség — drámai hanyatlás, ígéretesebb jöv ő
3. Összefoglaló helyzetértékelés (SWOT-elemzés)
II. Fejlesztési koncepció
1. Stratégiai célok
2. Fejlesztési célok (prioritások)
3. A fejlesztési célok programjainak kapcsolatai
3.1. A fejlesztési célok kapcsolatai a programokkal
3.2. A fejlesztési programok kistérségi kapcsolódásai
4. A végrehajtás mechanizmusa, szervezeti összefüggései
4.1. A döntéshozás és a menedzsment-szervezés alapelvei
4.2. A tervezési, programozási folyamat
4.3. A területfejlesztési koncepció menedzsmentje
4.4. A fejlesztési koncepció területi információs rendszere, monitoringja
5. Ajánlás a területfejlesztési célel őirányzat decentralizált részének elosztási elveire
6. Javaslatok a kormányszervek döntési kompetenciájába tartozó feladatokra
A helyzetelemző rész - részletes állapotvizsgálatra támaszkodva - mind a megye
egészére, mind a kístérségekre lényegében azonos szerkezet ű, rendkívül koncentrált
pozícióértékelést tartalmazott, továbbá összesített SWOT-elemzést. A fejlesztési
koncepció rész a fejlesztési szlogen, a stratégiai célok, valamint a fejlesztési célok
programjainak kapcsolataira, a végrehajtás mechanizmusára, szervezeti
összefüggéseire vonatkozó részek, továbbá a területfejlesztési célel őirányzat
decentralizált részének elosztási elveire történ ő ajánlás és a kormányszervek döntési
Hrubi László:
Új vonások a Baranya megyei területfejlesztési koncepcióban
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 87–92. p.
92 Hrubi László TÉT 1997 s3
kompetenciájába tartozó feladatokra szóló javaslatok mellett meghatározó részként
a prioritások és programok bemutatását tartalmazza.
Tanulságok
Az újszerűség miatt számtalan tanulság adódott, amelyek közül a
legáltalánosabbak az alábbiak:
• Az_Eurepai--Unióban bevett-tervezési elvek -és- gyalcodat da tálható a
jp,~ intézményrendszerben, .a szükséges tanulási folyamat idiligénye nem
túl nagy. Kulcskérdés a megfelel ő szakmai háttér (szervezet és személyzet)
megteremtése mind a döntés-el őkészítésben, mind a döntéshozatalban, mind
pedig a monitoring és ellenőrzési rendszernél.
• Az alulról építkezés és a tervezés társadalmasítása" munkaigényes, de nem
nélkülözhető_terve7ési elv, a sikeres végrehajtás. egyik garati
Hangsúlyozni szükséges azonban, hogy a dönt ő mozzanat ennek során az
egyeztetés, a különböző érdekek összevetése és a közös platform
kialakítása, olykor kompromisszumok révén. Az alulról építkezés nem
kritikátlan „gy űjtőmunkát" jelent.
• A lengébb elem ma a partnerség-építés, minden jó szándékú hozzáállás
ellenére. Jellemző, hogy a területfejlesztési koncepció megalkotása
elsősorban a közigazgatási szféra szerepl őire hárul:a.gazdasag sze-r-e-lölifek
a részvétele kezdetleges. Az új, sokszerepl ős területfejleszt
rendszerünkben a jelenlegi, kialakulási fázisban - részben a régi reflexek
működése, részben a (saját) forrás hiánya miatt - még a (költségvetési)
támogatás ösztönzi a helyi kezdeményezések megszületését, szemben a
nyugat-európai gyakorlattal, ahol a meglev ő és általában autonóm döntések
formájában megjelen ő helyi-vállalkozási-egyéni tervek közül választja ki a
térségi tervezés a közösségi érdekeket leginkább szolgáló és ezért
támogatandó vagy támogatható elemeket.
• Megfelelő döntés-előkészítéssel, az egyeztetések során megalapozott
érveléssel kialakítható a különböz ő érdekeltségű szereplők tartós
koncepcionális kompromisszuma, amely az alapelvek és normák
torzulásmentes érvényesülése mellett jön létre. E nélkül a területfejlesztés
hosszabb távú jellegéhez igazodó koncepcionális tartósság nem biztosítható.
• A tedi~sztési tervezés modernizációja, az eurokonformitás
megteremtése nem állhat meg a koncepció- vagy stratégiaépítés szakaszában.
A következő lépés a programozás elveinek és módszereinek az adaptálása,
majd a Phare keretében kísérleti jelleggel már alkalmazott ro'elcttervezés és
- &-leti terv készítés általánossá tétele a területi tervezési folyamat an, a
pályázati rendszerek igénybevételét ől fliggetlenül is.
• Átgondolt tervezéssel már a jelen körülmények között is elkerülhet ő az,
hogy a koncepció egyszer űen a megyei forráselosztás eszköze legyen,
sikeres cselekvési programnak kell lennie. Ha nem így lesz, akkor az egész
irányítási és döntési rendszer elvileg szükséges és lassanként mindenki által
elfogadott további decentralizációja elakadhat.
Jegyzetek
Az előadás A területi tervezés új kihívása: a terüle tfejlesztési koncepció c. konferencián
hangzott el. (Gy őr, 1997. április 3-4.)