Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 79-85. p.
Tér és Társadalom 1997 s 3: 79-85
A MEGYEI FEJLESZTÉSI KONCEPCIÓK
(Development Strategies for Counties)
Az összefoglaló A területi tervezés új kihívása: a területfejlesztési
koncepció című konferencián (Gy őr, 1997. április 3-4.) elhangzott
II. pódiumbeszélgetések alapján készült.
HRUBI LÁSZLÓ
Csapó Tamás (MTA RKK) a Vas megyei területfejlesztési koncepció kapcsán
alapvető en három kérdést ragadott ki a hozzászólásában: a koncepciókészítés
történetét, az alapelveit és ezzel összefüggésben a módszereit, valamint a koncepció
szerkezetét.
A Vas megyei koncepció története azért érdekes, mert a megye az els ők egyike
volt, amely 1994-ben hozzáfogott a megyei területfejlesztési koncepció
elkészítéséhez. Az els ő szakasz végére, 1995 ő szére készült el a prekoncepció. Az
ebben rögzített alapelveket, célkit űzéseket, prioritásokat a megyei közgy űlés
elfogadta. Gond volt már ekkor is, hogy ezek nem terjedtek ki a megyei jogú
városra, Szombathelyre. Tudniillik az el ő készítés során a megyei jogú város
elzárkózott attól, hogy információt adjon a koncepció készítéséhez, mondván, hogy
ők nem tartoznak a megyei közgy ű lés „kompetenciájába". Helyenként olyan
vélemény is megfogalmazódott, hogy Szombathely nem is része a megyének!
A későbbiek során a koncepció természetesen nem hagyott „üres lyukat"
Szombathely helyén, a megyeközpont és közvetlen környéke - nem minden
nehézség nélkül - szerves része lett a dokumentumnak. Ugyanis közben
Szombathely megbízta a VÁTI Rt-t, hogy a megyei koncepció készítésével
párhuzamosan dolgozza ki a város és kistérségének település- és kistérség-
fejlesztési koncepcióját. A munka 1996 februárjában készült el. Ezt követ ően a
megyei koncepció tervezetének kidolgozói azt a feladatot kapták, hogy dolgozzák
össze a megyei és a városi dokumentumot. A két koncepció értelemszer űen teljesen
más logikájú, szerkezet ű, alapelvű és orientáltságú terv volt, összeillesztésük a
koncepciókészítés egyik legnehezebb fázisának bizonyult.
1997 elejére készült el maga a területfejlesztési koncepció (a koncepcióalkotás
második részeként), amely a megyén túl már tartalmazta az összes kistérség
fejlesztési elképzeléseit is. Ekkor a folyamat megállt: a koncepció a Megyei
Területfejlesztési Tanács elé került, megvitatták. Közben számtalan civil
szervező dés, politikai szervezet, párt, szakmai és térségi szerv és szervezet is
napirendre tűzte, a társadalmasítása széles körben történt. A visszajelzésekkel
folyamatosan korrigálják az anyagot. A döntés elnapolásának az alapvet ő oka az,
hogy a tanács az országos területfejlesztési koncepció elfogadására vár.
A koncepciónál els ő alapelvként abból indultunk ki, hogy a megye egy középszint,
tehát a még jelen nem lév ő régiók és a kistérségek között foglal helyet. Az országos
és regionális elképzeléseket is magába kell foglalnia, tehát a kistérségekre
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
80 Hrubi László TÉT 1997 s3
vonatkozó terveket is ajánlatos figyelembe vennie. A második alapelv az volt, hogy
jellemzően endogén, belső erő forrásokat föltáró és alapul vevő koncepciót
készítettünk. A harmadik kiindulási pont az volt, hogy a koncepció kompatibilis
legyen az Európai Unióban elfogadott normákkal. Végezetül alapelvnek
tekintettük, hogy a koncepció vegye figyelembe a szomszédok - jelen esetben
Burgenland és Szlovénia elképzeléseit is, hiszen a megye határmenti terület.
Mindezekhez járult még az az elképzelés, hogy a koncepcióalkotás társadalmasított
folyamat legyen, folyamatosan egyeztessenek az érdekeltek lehet ő legszélesebb
körével. A kistérségi elképzelések felmérésére a kérd őíves megkérdezést
alkalmazták (nem bizonyult sikeresnek), az egyeztetés pedig helyszíni
konzultációkkal történt.
Az első fejezete „elhelyezte" a megyét Magyarországon, a gazdaságban,
társadalomban, vázolta a megye kapcsolatrendszerét a környez ő megyékkel és más
országokkal, tartományokkal. A második fő blokk az endogén erőforrások
elemzését végezte el. A harmadik rész ezt követ ően a fejlesztés forgatókönyvét
taglalta. A negyedik a fejlesztés általános céljait és prioritásait fogalmazta meg.
Nyolc fő cél és hét prioritás került kialakításra, amelyhez összesen 28 program
rendelődött. Végezetül a megyén belüli térségi különbségek leírása következett: az
országos területfejlesztési koncepció elveihez és elvárásaihoz igazodva
meghatározták a különböz ő beavatkozási területeket, de a hét statisztikai tervezési
körzet helyett a térszerkezethez jobban igazodó 11 kistérségre bontották Vas
megyét.
Lados Mihály (MTA RKK NYUTI) három témakört érintett a megyei koncepciók-
kal kapcsolatban:
— a felülről vagy alulról tervezés kérdését;
— a kidolgozás, egyeztetés folyamatát;
— a hasznosítás és megvalósítás kérdését.
Többen az alulról való tervezésben hisznek, ugyanakkor az OTK-ra is várnak,
hogy a megyei koncepció összhangban legyen azzal. Véleményem szerint
mindegyik szintnek megvannak azok a problémái, amelyek felett diszponálhat.
Tehát egy országos koncepció megjelölhet olyan fejlesztési irányokat, amelyek az
ország nagy térségei között hozhatnak bizonyos kiegyenlítési folyamatokat. A
megye meghatározhat olyan fejlesztési prioritásokat, amelyek a megye egésze
számára relevánsak és eredményezhetnek kedvez ő pozíciót, és amelyekről alsóbb
szinteken nem dönthetnek. A kistérség szintjén a települési, településközi problémák
fognak összegződni.
Most a megyei fejlesztések, koncepciókészítések kapcsán id őkényszerben van
mindenki, megalakultak a tanácsok, elosztható forrásokkal rendelkeznek, jó lenne,
ha e mögött koncepció is lenne. El kell készülnie tehát a megyei koncepciónak. A
Phare-program segítségével elindultak a kistérség-fejlesztési programok. A
mintaprogramba nem került be mindenki, a 150-180 pályázó közül végül is mintegy
30 program juthatott olyan fázisba, hogy ténylegesen m űködni tudjon. Az első
időszakban valószínűleg sok megyei területfejlesztési tanács els ősorban azt fogja
támogatni, hOgy kistérségi régiók szerveződjenek és kistérség-fejlesztési koncepciók
készüljenek. Nem baj az, hogy ha már van egy megyei koncepció, a kistérség-
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
TÉT 1997 s3 Megyei fejlesztési koncepciók... 81
fejlesztési programok ebbe épülhetnek kés őbb. A folyamat egy 10-15 éves id őtávot
nézve a helyére kerül, folyamatosan mindegyik igazodik majd a másikhoz.
Győr-Moson-Sopron megyében a megyei önkormányzat feladatának érezté a
területfejlesztést az elmúlt id őszakban is, és közel 30 kistérség-fejlesztési, illetve
ágazati fejlesztési koncepciót készíttetett különböz ő tervező szervezetekkel. Tehát
volt egy olyan alapanyag, amib ől tudott dolgozni a tervez ő már a területfejlesztési
koncepció indulásánál. Ennek ellenére nagyon sokféle közrem űködője volt a megyei
koncepció kidolgozásának: az önkormányzat, a vállalkozások (egy vállalkozói minta
alapján készül felmérések révén), az úgynevezett prominenciák köre (a megye
hírességeivel készült interjúk alapján), stb. A Veszprém megyei koncepció esetében
nem találtunk ilyen széles bázist.
A területfejlesztési tanácsban a tervezési program során megfogalmazódott olyan
vélemény is, hogy talán félre kellene tenni a megyei koncepciót addig, amíg
megszületnek a kistérség-fejlesztési programok. Végül mégsem lett halasztás. A
Győr-Moson-Sopron megyei koncepció egyik - máig ható - problémája éppen a
kistérségi szinthez kötődik. A megyében öt kistérséget határolt le a KSH, nagyjából
a korábbi járások határai mentén. Az OTK által használt beavatkozási kategóriák
közül egyedül Kapuvár térsége került be a körbe, alig 10 községet érintve. Egységes
elvek alapján - önkormányzati kérd őívekre és a meglévő kistérségi szövetségekre
alapozva — az MTA RKK NYUTI is készített egy megyei, az országosnál finomabb
besorolást, ahol 13 kistérség szerepelt. A területfejlesztési tanács ez utóbbit fogadta
el, és ehhez igazította a forráselosztás módját. A konfliktushelyzet az, hogy eszerint
lényegesen több település kerülhet be a támogatandók kategóriájába, és magasabb
arányú támogatásra tarthatnak igényt. Az elvi probléma nyilván az, hogy egy
országgyűlési határozat vagy kormányzati döntés meghatározhatja-e egyáltalán
tételesen azon települések körét, amelyek valamilyen mérték ű támogatásra
jogosultak a megyei - egyébként a fejlesztési koncepció megvalósítását szolgáló -
decentralizált forrásokból. Ugyanis a területfejlesztési koncepció szerint ténylegesen
a megye déli térségére és az itt megalakult kistérségi szövetség körzetére lehet azt
mondani, hogy kedvezőtlen adottságú, elmaradott zóna, jogosult lenne a magasabb
fokú támogatásra. A központi szint a saját besorolása alapján ennek a jogosságát
nyilvánvalóan vitatja. A kérdés az, hogy hová helyezzük az erre vonatkozó döntési
kompetenciát.
Róka László egyfelől egy egyelőre még ritka, de nagyon fontos szerepl őt, a
területfejlesztési ügynökséget, másfel ől Szabolcs-Szatmár-Bereg megyét és az
északkelet-magyarországi régiót képviselve szólalt fel.
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye az ország legelmaradottabb megyéje. A fejlesztési
koncepció ügye talán ezért is szépnek mondható feladat. A tét az, hogyan lehet egy
ilyen társadalmilag, gazdaságilag elmaradott megyét kimozdítani, milyen
eszközökkel lehet fejleszteni. A területfejlesztési törvény lehet ővé tette a
területfejlesztési tanácsok társulását és az ország ezen részének megyéi az els ők
között éltek a régió létrehozásának a lehet őségével. Semmiféle ellentét nem
tapasztalható e megyék között és elindult már regionális szinten is koncepció- és
stratégiaépítés folyamata. Az ügynökség a megye szervezete, de ebben az évben a
régió ügynökségének feladatait is ellátja.
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
82 Hrubi László TÉT 1997 s3
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye területfejlesztési koncepcióját 1996 elején
fogadták el, még a területfejlesztésr ől és -rendezésről szóló törvény megszületése
előtt, de a törvény által megfogalmazott elvek szellemében: társadalmi vita el őzte
meg és konszenzuson alapult.
A területfejlesztési koncepciónak legfontosabb célja az, hogy a lakosság
életminőségét folyamatosan javítani tudjuk megfelel ő módon, eszközökkel,
mechanizmusokkal. A területfejlesztési koncepció ebben a felfogásban nem
egyszerűen egy dokumentum, hanem egy mechanizmus része. Ilyen formában a
területfejlesztési koncepció nem cél, hanem egy eszköz. A koncepcióalkotás fontos
fázisa például a helyzetelemzés. Ez a helyzetelemzés elkészült a megyére, mégis
szükség van egy állandó rendszerre és egy olyan szervezetre, amely figyeli a megye
gazdasági, társadalmi helyzetének az alakulását, figyeli annak tágabb környezetét és
megpróbál ezekből hasznosítható információkat kiszűrni a döntéshozóknak. Ez nem
lenne az ügynökség feladata, de más szervezet hiányában mégis az végzi.
Maga a koncepció, mint a jöv őre irányuló terv sem lehet statikus, egyszeri lépés, a
koncepcióalkotás is egy állandó folyamat. Évente felül kell vizsgálni, meg kell
nézni, hogyan alakult a helyzet, meg kell nézni azt, hogy mit sikerült megvalósítani.
A következő szint a program vagy a taktikai terv elkészítése. A programokat is
évenként aktualizálni kell. Jelenleg is folyik valamennyi ilyen dokumentumnak az
áttekintése: a helyzetelemzésé, a koncepcióé, a programoké egyaránt.
Azonban még az így létrejöv ő koncepció és program sem elégséges önmagában
arra, hogy a térségben önfenntartó gazdasági fejl ődés indulhasson el az életmin őség
javítása érdekében. Az ideális állapot az lenne, hogy a konszenzuson alapuló
koncepcióhoz olyan megyei döntéshozatali mechanizmus jönne létre, amely
gyökeresen szakít az eddigi gyakorlattal és minden er őforrást egy bizonyos, vagy
néhány prioritás megvalósítására koncentrál. A tapasztalat az, hogy könnyebb a
prioritásokat meghatározni, mint a gyakorlatban érvényesíteni. A döntéshozók
általában nem vállalják a prioritások el őzetes megszabását és még kevésbé a
prioritások szerinti eszköz- és forráscsoportosítást.
A koncepció hatása szempontjából a következ ő mozzanat - ha vannak és
érvényesülnek a prioritások - az, hogy képes-e hatni a helyi er őforrásokra. Ezek
fölött autonóm önkormányzatok, vállalkozók, szervezetek és egyének rendelkeznek.
Koncepciózus területfejlesztésr ől akkor beszélhetünk, ha a támogatási,
költségvetési, nemzetközi források képesek irányítani a helyi társadalom
résztvevőinek a forrásfelhasználását.
A koncepció megvalósításának nagyon az elején tartunk. Fontos, hogy érzékelhet ő
az érintettek azonosulása a koncepcióval. Vélhet ően a koncepció egyre nagyobb
befolyást gyakorol a megye fejl ődésére, az ideérkez ő források felhasználására.
Kétségtelenül gyengíti e folyamatot, ha a források feletti programalapú helyi
rendelkezést például a kormányrendeletek nem teszik lehet ővé, vagy korlátozzák
azt.
A megyében megvan az egyetértés, hogy a térségben végbemen ő fejlődési
folyamatot a területfejlesztési tanács, mint döntéshozó testület stratégiailag felügyeli
és a megyei fejlesztési ügynökség nem hivatalnoki szemlélettel, hanem
professzionális szakemberekkel és módon menedzseli azt.
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
TÉT 1997 s3 Megyei fejlesztési koncepciók... 83
Sz űcs Mihály az Országos Területfejlesztési Központ képviseletében vett részt a
pódiumvitában.
Ez a konferencia minden jel szerint nagyon jó id őben szerveződött: a
területfejlesztési és -rendezési törvény megalkotása után egy évvel, és az országos
területfejlesztési koncepció elfogadása el őtt, a hozadéka lehet a beindult tervezési
folyamat segítése, amely folyamat a regionális, megyei és kistérségi fejlesztési
koncepciók, illetve a rendezési tervek megfogalmazását célozza.
Az országos területfejlesztési koncepció kapcsán nagyon sokan kinyilvánították
véleményüket, bírálták is azt sokan. Ez volt az els ő ilyen dokumentum, komoly
idő korlátokkal, olyan tartalommal, amellyel az, az adott helyzetben lehetséges volt.
A megyei vitákat abba az irányba próbálta terelni a központ, hogy minden megyei
tanács úgy közelítse meg a koncepciót, hogy nézze meg, a megyei fejlesztési
célkitűzéseknek mennyire mond ellent a koncepció. A viták lassan elcsendesednek,
azt várja a többség, hogy végre elfogadják azt.
Általánosítható az a kérdés, hogy mi lehet a területi tervezés mai szerepe?
Elsősorban a fejlesztési lehet őségek feltárása és bemutatása a döntéshozóknak. A
tervezők felelő ssége, hogy azok valós alternatívák legyenek. A döntések
következményeit is be kell mutatni, de itt már a döntéshozók felel őssége is
megjelenik. A tervez ő nek ismernie kell a közösség értékrendjét és szándékait,
együtt kell működnie a térség valamennyi területfejlesztési szerepl őjével, a
folyamatok szerves részévé kell válnia, olyan módon, ahogy arról a Szabolcs-
Szatmár megyei területfejlesztési koncepciónál a megyei fejlesztési ügynökség
kapcsán szó esett a korábbiakban.
A fejlesztési és a rendezési terv szétválasztása helyes lépés, a köztük lev ő
különbségek miatt. Más a cél, a funkció és a készítés módja is a két esetben. A
fejlesztési koncepció egy több szerepl ős társadalmi, gazdasági, szociális tervezést
jelent és ezt nem sajátíthatja ki egyetlen egy ágazat sem. Ez egy stratégia és politikai
mű faj is egyben. A rendezési tervezés ellenben természeti, környezetvédelmi
funkciót lát el, és hatósági korlátozást is jelent, tehát hatósági és taktikai jelleg ű
mű faj. A koncepció nem igényel törvényi, rendeleti, metodikai útmutatókat,
ugyanakkor a rendezési tevékenységet részletesen kell szabályozni, tehát itt a jogi
szabályozás elkerülhetetlenül szükséges.
Tartalmi elemeiben a koncepciónak sokkal rugalmasabbnak kell lennie, és
kevesebb kötelez ő elemet foglalhat magába. A rendezési tervnek viszont - mivel itt
műszaki, hatósági el őírásokról van szó - a kötelez ő elemeket meg kell határoznia.
Az utóbbi esetben államigazgatási rendeletkészítési folyamatról van szó, amit a
koncepcióról nem mondhatunk el. Hogy milyen térségre, milyen céllal készül
területfejlesztési koncepció, az a döntéshozók szándékától függ. A területrendezési
tervet ellenben a jóváhagyás szintjéhez kell igazítani és ebben a kérdésben a
jogszabályt tekintve némi ellentmondás fedezhet ő fel. A regionális és a kiemelt
térségi rendezési terv véleményem szerint nem tud többet mondani, mint a megyei
vagy az országos rendezési terv. Amikor tervhierarchiáról beszélünk - a rendezési
tervnél ez nagyon markáns elem - egyértelm űen el kell különülnie a régió szint ű és a
megyei terv tartalmának.
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
84 Hrubi László TÉT 1997 s3
A koncepció nem csupán források elosztására készül, hanem az összes, a
területfejlesztésben résztvev ő térségi, gazdasági erőforrások mobilizálása és
koordinálása szükséges. A rendezésnél ellenben a közhatalmi funkció betöltése a
cél.
Ami a jóváhagyás kérdését illeti, a fejlesztési koncepciót el lehet fogadtatni a
képviseleti elv alapján. A megyei területfejlesztési tanács tagjainak a felel őssége az,
hogy a véleményük mögött ott áll-e a testületek vagy a képviselt szervezetek
véleménye is. Ez a területrendezési tervek esetében már nem így van: a testületek,
illetve mindazon államigazgatási szervek állásfoglalása szükséges, amelyek az
egyeztetésben való részvételre jogosultak. A fejlesztési koncepciónál nagyon fontos
elem a megvalósítás, az ütemezés és a forrás-allokáció. A rendezés - kivéve a
kifejezett rendezési tevékenységet - inkább csak feltételeket szab meg, nem
megvalósító tervezésről van szó.
Fontos kérdés a tervezési jogosultság, tekintettel arra, hogy jelenleg zajlik a
jogszabály-elő készítés. A koncepció készítésének jogosultságát merev el őírásokkal
körbebástyázni nagy hiba lenne. A piaci helyzethez kell igazodni és
versenysemlegességre van szükség. A területrendezésnél ellenben a készít ők
jogosultságát, a körét és a szakképesítési követelményt mindenképpen el ő kell írni.
A különbségek és az elválasztás helyességének a hangsúlyozása persze nem jelenti
azt, hogy a területfejlesztési és -rendezési tervek között ne legyen együttm űködés és
kapcsolat. S őt, az illeszkedésük alapvet ő kérdés. Az optimális esetben a fejlesztési
tervből elkülöníthetők a stabil, hosszabb távú célok, stratégiák, és a rendezés
leginkább ezek szabályozásra koncentrál. Ebben az esetben a koncepció változása -
ha az nem érinti e tartós elemeket, és csak a terv készítésekor nem ismert
folyamatok eredményeként a programban eszközöl módosítást - általában nem
igényli a rendezési terv megváltoztatását.
A korreferátumokhoz kapcsolódó vita az alábbi főbb kérdések és megjegyzések
köré csoportosult:
• A megyei területfejlesztési koncepciónak az a feladata, hogy megfogalmazza
a fejlesztési célokat, és ezeket összekapcsolja a fejlesztési programokkal és a
kistérségi tervekkel, de a koncepciótól nem várható el a programkidolgozás
feladata, továbbá a kistérségi terv helyettesítése.
• Az alulról történ ő építkezés már csak a tervezés társadalmasítása miatt is
nélkülözhetetlen követelmény, de eközben nem mell őzhető a felülről történő
közelítés és illesztés sem.
• A tervezésnek bizonyos esszenciális kérdései még egyáltalán nem
tisztázottak, miközben törvényünk van, miközben minden szinten folyik a
tervezés. Amit a kormányrendelet szabályozott például a tervek elfogadási
rendjérő l, az nem szól másról, mint hogy ki véleményezi a másik tervét. De,
hogy ki fogja el ő ször elkészíteni, és kinek kell a másikhoz igazodnia, azt ez a
kormányrendelet nem dönti el.
• Ha az országos koncepciót fogadják el el őbb, akkor ehhez kell
alkalmazkodni az alsóbb szinteken, ha pedig az alsó szint űek készülnek el
előbb, akkor pedig az országos koncepciónak kell befogadnia az alsó
szinteken elkészített terveket. A vita most egyébként a megyei fejlesztési
Hrubi László:
A megyei fejlesztési koncepciók
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 79–85. p.
TÉT 1997 s3 Megyei fejlesztési koncepciók... 85
koncepció és a kistérségek ügyében annyiban költ ői, hogy a kistérségi
szinten még nincsen fejlesztési koncepció, tehát épülhet a megyei koncepció
kistérségi fejlesztési koncepciókra, s őt, az a tapasztalat, hogy a kistérségek
jelentős része a megyei koncepciótól várja a kistérségi koncepciót is.
• A tervek tartalmára vonatkozóan semmilyen egységesít ő dokumentum nincs,
és munkamegosztás sincs az egyes tervszintek között.
• Egészen addig nem lehet sem a tervek tartalmáról, sem a tervek
mechanizmusáról beszélni, amíg az érintett szerepl ők nem látnak garanciát a
saját fejlesztéseinek a bekapcsolására: amikor olyan elosztási
mechanizmusban van, amíg a helyi elképzelések jelent ős része nem helyi
forrásokra épül, hanem országos szint ű támogatásokból kerül
finanszírozásra.
• A területfejlesztésnek - akár régióról, akár megyér ől, akár kistérségekről van
szó - sikeresnek kell lennie azért is, hogy a további decentralizáció olyan
gyors legyen, mint ahogy azt a szakmai közvélemény reméli.