Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 57-65. p.
Tér és Társadalom 1997 • 3: 57-65
JEGYZETEK A TERÜLETI TERVEZÉS ÚJ, RÉGI
KIHÍVÁSAIHOZ1
(Remarks on Recent and Long-standing Challenges of Regional
Planning)
RECHNITZER JÁNOS
Szabad-e egy újdonságot, egy eddig nem alkalmazott, vagy másként ismert
rendszert már a megszületése utáni pillanatoktól kezdve megújításra ösztönözni?
Azt hiszem szabad, s őt szükséges. Hiszen éppen a kezdeti id őszakban alakulnak ki a
rendszer elemei, szervez ődnek meg a technikák a működésre, formálódnak ki az
ítéletek és a megszokások, s mindezek révén kap teret az elfogadottság, a szerep,
egyben a hatás és az érvényesülés.
A közel egy esztend ős múlttal rendelkező területi tervezést tekintjük annak a
rendszernek, aminek a születésével együtt kell a megújítását is megkezdeni, vagy
éppen folytatni. A képzavar feloldását kezdjük azzal, hogy már a rendszerváltozás
előtt is létezett területi tervezés, annak mindkét ága: a fejlesztés szempontú
társadalmi-gazdasági és rendezés szemlélet ű tervezés is. Az alkotóelemek azonban
nem voltak kapcsolatban az állami er őforrások elosztásával, abban egyértelm űen a
szektorális elvek érvényesültek. A korábbi területi tervezési rendszer nem alulról
építkezett. Ugyan területi szinten kísérelte meg visszatükrözni az akkori ideológiai
modellben megfogalmazott igényeket, valamilyen - laza - próbálkozást téve a
területi, helyi (döntő en megyei) érdekek érvényesítésére.
A rendszerváltozás után a tervezést - minden vonatkozásban, így területi szinten is
- a politika - s az arra érzékeny szakma is - sutba dobta. Készültek ugyan fejlesztési
koncepciók a társadalmi-gazdasági szempontból hátrányos helyzet ű térségekre
(Borsod, Nógrád, Szabolcs-Szatmár, Békés megye), de ezek célja a regionális
válságok kezelése, azok számtalan, vagy egyetlen feloldási módjának ajánlása volt.
Nagyobb számban kerültek kidolgozásra - az alulról jöv ő kezdeményezések alapján
- kistérségi fejlesztési koncepciók, amelyeket nemzetközi programok is támogattak
(Phare program). Az els ő időszakban még a külföldi szakért ők játszották a
f szerepet a kidolgozásukban, majd egyre több hazai szakember jelent meg a
ő
területi tervezés „piacán". A tervek megvalósításához csekély mérték ű központi
források álltak rendelkezésre, viszont több hátrányos helyzet ű térségben az elképzelt
programok - részben - finanszírozásra kerülnek. (Tanulságos lenne, ha e forrásokról
és felhasználásukról átfogó képünk lenne!)
Az első időszakban - 1996-ig - lényegében tehát nem beszélhettünk a területi
tervezésről, annak inkább az erősebb, rendezési tervezés oldala működött, maradt
fenn - döntő en a KTM támogatása mellett - míg a stratégiaépítést szolgáló
gazdasági-társadalmi tervezés, vagy pontosabban fejlesztés-orientált tervezés csupán
néhány módszertani kísérletet tudhatott magának, ugyancsak a KTM támogatásával.
(Ezek a próbálkozások dönt ően a nagytérségi területfejlesztést szolgálták, így az
Alföldre, a Dél-Dunántúlra és az Északnyugat-Dunántúlra készült egy-egy
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
58 Rechnitzer János TÉT 1997 s3
területfejlesztési koncepció, lehet őséget nyújtva kutatóknak az egyes tervezési
eljárások kidolgozására és tesztelésére.)
A korszakváltást a Területfejlesztésr ől és területrendezésről szóló törvény (1996.
XXI. tv.) jelentette a területi tervezésben. A törvény el őírja, hogy a területfejlesztési
koncepció „ ... az ország, illetve egy térség átfogó fejlesztését megalapozó és
befolyásoló tervdokumentum, ami meghatározza a térség hosszú távú, átfogó
fejlesztési céljait, továbbá a fejlesztési programok kidolgozásához szükséges
irányelveket, információkat biztosít az ágazati és a kapcsolódó területi tervezés és
fejlesztés szerepl ői számára" (5.§ m.). Hasonlóképpen meghatározza a terület-
fejlesztési program fogalmát is, ami "a területfejlesztési koncepció alapján
kidolgozott középtávú cselekvési terv, amely stratégiai és operatív programokra
épül " (5.§ m.).
Az Országos Területfejlesztési Koncepcióról
A törvény kötelez ővé teszi az Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK)
kidolgozását, amit az országgy űlés fogad el, s ennek alapján történik meg a területi
politika irányelveinek, céljainak és hosszú távú prioritásainak a meghatározása. Az
OTK tekinthető a területi tervek legmagasabb szintjének, egyben azok
összegzésének, illetve az OTK-ban megfogalmazottak jelentik a további területi
szintek fejlesztésének alapját, irányait.
Az országos, vagy nemzeti területfejlesztési koncepciók kidolgozásának
gyakorlata az Európai Unió országaiban más és más. A területi politika nagyobb
hagyományaival rendelkező országokban (Franciaország, Németország, Hollandia,
Nagy-Britannia) rendszeresen készülnek, különböz ő időtávokra (eltér ő, a tervezési
gyakorlat függvénye általában 7-10 év között) nemzeti, országos területfejlesztési
tervek. Európa további országaiban, főleg a mediterrán térségben az ágazati tervek
rendelkeznek területi vetülettel, átfogó nemzeti területi tervek eddig nem készületek,
azok el őkészítése azonban megkezd ő dött. Az Unió új tagországai (Ausztria,
Finnország, Svédország) - a területi politika meghatározó szerepe miatt -
rendelkeztek országos területfejlesztési koncepciókkal, s őt azokat a felkészülés
idő szakában már az új elvárásoknak megfelel ő en módosították, gondolták át újra.
Az országra kidolgozott területfejlesztési koncepció, mint a területi politika
irányait meghatározó alapdokumentum, akkor tudja tényleges hatásait érvényesíteni,
ha az kapcsolódik egy nemzeti fejlesztési tervhez. A nemzeti közmegegyezésen
alapuló jövő kép meghatározza az adott ország hosszú távú fejlesztési irányait,
annak szektorális súlypontjait, megjelölve egyúttal a forrásokat, valamint azok
koordinációjának alapelveit. A területfejlesztési koncepció hivatott a nemzeti
program területi összefüggéseinek megjelenítésére, azaz kijelölni, hogy a nemzet
jövőbeli fejl ő dési irányai milyen térségi dimenziókban értelmezhet ők, azok
szektorális rendszerének területi szinten milyen fejlesztési céljai vannak, s ehhez
miként kell az eszköz- és intézményrendszert alakítani, megújítani.
Hiányosságnak tarjuk, hogy az országos területfejlesztési koncepció, mint a
hosszú távú térszerkezet alakításának stratégiája, nem épül nemzeti prioritásokra,
nem egy elfogadott nemzeti jöv őkép térségi összefüggéseit jeleníti meg. A
koncepció légüres térben lebeg, hiszen a generáló szerepét nem képes betölteni,
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
TÉT 1997 s3 Jegyzetek a területi tervezés... 59
nincsenek kötődési pontjai, így aztán megmarad az általános térszerkezeti célok
megjelenítésénél, illetve az ágazati fejlesztési célok összerendezésénél, azok
lehetséges területi hatásainak érvényesítésénél.
A jelenlegi koncepció még nem tükrözi azokat az elvárásokat, igényeket,
amelyeket az EU az egyre szélesebb európai együttm űködés térbeli hatásainak
elemzésére és értékelésére szán az ezredforduló után. Megjelennek ugyan az EU
regionális politikai alapelvei, de ezek közül a koncentráció elve kap prioritást,
hiszen a különféle típusú_rÁterinele.k.-lehatárolása megtörténik, azok fejlesztési -
inkább általánosabb, EU gyakorlat szerinti - elveit r cijeWVilzont nem tükrözi a
koncepció a programozás elvét: a tervezés és az intézkedések sorozatát, a különféle
területi szintek terveinek egymásra épülését, kölcsönös meghatározottságát. Adós
marad továbbá az addicionálás valós rendszerének meghatározásával is, azaz
egyértelm ű erő forrásokat nem rendel a célokhoz, így nem erősíti a
partnerkapcsolatokat, annak eszköz- és intézményrendszerét nem határozza meg.
Az országos területfejlesztési koncepcióban nem került hangsúlyozásra, és egyben
a célok között csak áttételesen jelennek meg a hazai és az európai regionális
folyamatok közötti sokoldalú összefüggések. Nem találunk egyértelm ű stratégiát
arra, hogy Magyarország szerepe és lehetőségei miként alakulnak az európai
térfolyamatok átrendez ődésében (Európa 2000+, 1994. évi lipcsei és strassburgi
miniszteri tanácskozás ajánlásai. Az sem derül ki, hogy hazánknak mi a valós
szerepe és küldetése, éppen az EU integráció következében Közép-Európában, a
Kárpát-medencében, a Balkán irányában, valamint Kelet-Európa felé (különösen
Ukrajna és Oroszország irányába) kellene ezt meghatározni.
Az OTK Európára tekint, de kimondottan Nyugat-Európára, s a területi politikát
ennek megfelel ően egypólusúvá teszi. Nincsenek üzenetei arra vonatkozóan, hogy
hazánk hét országgal határos, ezek közül egy tagja az Uniónak (Ausztria), egy
csatlakozásának (Szlovénia) el őkészítése megkezdődik, míg a többi öt ország
(Szlovákia, Ukrajna, Románia, Szerbia, Horvátország) esetében különféle szinten
állnak a kapcsolatok az Unióval, s vélhet ően csak a következ ő - nem belátható időn
belüli - fordulóban kapcsolódhatnak valamilyen formában a közösséghez. Az ország
számára tehát egy kétpólusú területi politika kidolgozására lenne szükség. Az egyik
irány - az EU alapelvek szerint - az integrációs folyamatokra készíteni fel a területi
egységeket. A másik vonatkozásban az országot, s annak térszerkezetét úgy kell
alakítani, hogy az Európa két nagytérségének kapcsolódási pontja, fordító korong/a
lehet.
Szorgalmazni kell tehát az új térszerkezeti és - szervezési rendszereket, amelyek
éppen az elmaradott térségek számára ezzel az új közvetít ő szerepkörön keresztül
nyújtanak megújítási lehet őségeket. Napjainkra egyértelm űvé válik, hogy az
osztrák-magyar határ menti térségben az évtized elején megkezd ődött dinamikus
folyamatok - különféle intenzitással - átterjednek az ország többi határmenti
régiójába, csak fordított el őjellel, azaz a kezdeményez ő szerepet már a magyar
oldal képviseli. Mindez új felzárkózási, megújítási stratégiát kínál a jelenleg
kedvezőtlen adottsággal rendelkez ő térségeknek, ami egyben mérsékelheti az
országon belüli - erősödő - területi feszültséget. A kétpólusú regionális politika új
dimenziókat nyithat meg a területfejlesztés számára, egyben a területi szint ű
stratégiaépítés mozgásterét is jelent ősen bővítheti.
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
60 Rechnitzer János TÉT 1997 s3
Az Ország Területfejlesztési Koncepció elveiben és feldolgozásaiban követi tehát
az európai gyakorlatot, azonban folyamatos megújítása, átalakítása szükséges.
Figyelembe kell venni, hogy az egységes európai térre egyre több új koncepció
készül, ezek szellemében, gondolkodásmódjában kell értelmezni, és feldolgozni a
hazai térszerkezet jellemz őit, illetve az ország új és régi nagytérségi kapcsolatait. A
nemzeti fejlesztési terv kidolgozását mindez még er őteljesebben szorgalmazza,
hiszen az ország egészének küldetése, mind a makroregionális, mind a
multiregionális összefüggéseket is meghatározza, annak irányait kijelöli.
A térségek tervei
A területi tervezés következ ő szintje az említett törvény alapján a megyei szint ű
területfejlesztési koncepció (13. § (2) b.), amelyet a megyei területfejlesztési tanács
dolgoz ki, s fogad el. A megyei önkormányzat feladataként írja el ő a törvény (11. §
(1) b.), hogy " ... a hosszú távú el őrejelzések alapján területileg összehangolja a
kötelezően ellátandó feladatait, különösen az oktatás, a közm űvelődés, az
egészségügyi, a szociális, az épített és természeti környezet védelmével kapcsolatos,
az idegenfogalmi, illetve a közszolgáltatási feladatait, biztosítja azok összhangját a
megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatás-politikai koncepciókkal". Továbbá
" ... állást foglal a megyei területfejlesztési tanács döntését megel őzően a megye
hosszú távú területfejlesztési koncepciójáról, a megyei területfejlesztési tanács
döntését követően elfogadja annak önkormányzatra vonatkozó részét. " (11. §
(2.) a.).
A törvény tehát a területfejlesztési koncepciót a megyei területfejlesztési tanács
hatáskörébe utalja, míg annak számos elemét viszont a megyei önkormányzathoz
rendeli. A tervezés összhangját kölcsönös véleményezéssel, illetve a testületek
közötti szervezeti és személyi kapcsolatokkal kívánja megoldani.
Szükséges annak regisztrálása is, hogy térségi (regionális) szinten a törvény nem
írja elő a területfejlesztési koncepció kidolgozását, azt csupán a két kötelez ően
(15. § (2.)) létrehozandó regionális fejlesztési tanács (Budapest és agglomerációja,
Balaton) esetében említi meg.
A területi szintű tervezés gyakorlata az Európai Unió tagállamaiban eltérő. Az
megállapítható, hogy a területi terveket és azokra épül ő programokat az elmúlt 5-7
évben (1988-tól) a különféle területi egységeket igyekeztek a támogatásokhoz, s
azok alapját jelentő célterületi lehatárolásokhoz igazítani. A NUTS II. szint, mint a
regionális fejlesztés meghatározó tere vált általában elfogadottá, erre vonatkozóan
'készültek el a területfejlesztési stratégiák.
Az ok egyszerű, hiszen egy nagyobb területi dimenzióban jobban tervezhetők a
különféle folyamatok, az infrastrukturális rendszerek fejlesztése egyértelm űen
meghatározhatók, a gazdaság karakterei árnyaltabbak, azok helyettesíthet ősége és
kapcsolatai feltárhatók, a településhálózat rendszert alkot, a centrumok valós
funkciói kimutathatók, a régión belül a térségek jellege meghatározható, s
mindehhez hozzárendelhet ő valamilyen igazgatási szint is, ami lényegében
ellenőrizheti a megvalósítást, illetve fogadhatja a támogatásokat. A regionális
szinten belül lehet elkülöníteni azokat a speciális területi egységeket, amelyek
valamilyen egyedi karakterrel rendelkeznek (NUTS III.), ezekre irányulnak a sajátos
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
TÉT 1997 s3 Jegyzetek a területi tervezés... 61
fejlesztési célkit űzések (2, 5a, 5b, 6). Magára az egész régióra az egyedi (3., 4.,
célkitűzések illetve Közösségi Kezdeményezések) támogatások lehetnek
érvényesek, amelyek valamilyen tevékenységhez, vagy funkcióhoz köt ődnek (p1.
határmentiség, fiatalok és n ők foglalkoztatása, szerkezetváltás a bányászat, az
acélgyártás, vagy a textilipar térségeiben, a kis- és középvállalkozások támogatása
az elmaradott térségekben, a nagyvárosok megújítása, stb.).
A hazai gyakorlat napjainkban alakul ki. Jelenleg megyei szinten készültek csak és
kerületek elfogadásra területfejlesztési koncepciók, azok összeállításának
módszertana most formálódik, vannak ígéretes törekvések, még nem lehet határozott
véleményt mondani a tervek valós tartalmáról, jellegér ől, s egyáltalán nem
értékelhető megvalósítás, de még a programozás sem.
A stratégiák kidolgozásának, pontosabban építésének id őszaka kezdődött meg.
Fontos művelet ez, hiszen megtörténik az er őforrások felmérése és rendszerezése,
értékeljük nemzetközi és országos vonatkozásban a területi egység helyzetét,
funkcióit, és megkezdődött az ismert és a kevésbé ismert bels ő adottságok új
szempontú feltárása. Közös, együttes gondolkodás indul el a különféle szerepl ők
között, s mindezek közben a területi identitás is erősödik. A küldetés feltárásának,
meghatározásának izgalmas korszakát éljük tehát. A felszínre kerülnek a különféle
szabályozások ellentmondásai, a szerepl ők lehetséges mozgástere, az
érdekellentétek, s mindazok a feszültségek, amik a hazai lopakodó területi
decentralizációból következnek.
A következőkben néhány, a stratégia-építéssel kapcsolatos kérdésről adunk
áttekintést, hogy ezzel is hozzájáruljuk a formálódó területi tervezés gondjainak
rendszerzéséhez, egyben a megújításához adalékokat adjuk.
A rész és az egész
Az megállapítható, hogy nem a részek összegéb ől fog összeállni az ország, azaz a
megyei tervek és elképzelések együttese nem lesz képes sem a térségi (regionális),
sem országos rendszert alkotni, így feltétlenül szükséges egy közvetít ő szint, azaz a
térségi (regionális) területfejlesztési stratégia kialakítása. A megújult hazai területi
tervezés nem alulról építkezett. Ezt nem is tudta volna megtenni, hiszen a területi
politika alakítását meghatározó törvény elfogadásának el őkészítésével
párhuzamosan (1995 nyarán) kezd ődtek meg az országos területfejlesztési
koncepció kidolgozásának munkálatai, s azt még napjaikban (1997. április) sem
fogadták el. Megyei fejlesztési tervek ebben az id őben még nem voltak, így az OTK
egyeztetése a megyékkel csupán a „vágyak birodalmára" épülhetett volna, vagy épült
(?).
A tervezési elvek és módszerek nem egységesek, a szabályozás - helyesen -
általános keretek között határozta meg a koncepciók tartalmát, annak felépítését.
Más-más gondolkodásmóddal rendelkez ő tervezők, területi elemzők és kutatók, más
és más közelítéseket alkalmaznak a stratégiák megalapozásában, a
koncepcióalkotásban, a célok és célcsoportok kijelölésében.
A megyékben a tervezettség szintje nagyon különböző. Voltak megyék - kutatási
tapasztalataink alapján - ahol már a kilencvenes évek elején megkezd ődött a
különféle funkciók, ellátási rendszerek területi szint ű fejlesztési koncepcióinak
kidolgozása, a kistérségi szervez ődések megalakultak és többé-kevésbé ezek
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
62 Rechnitzer János TÉT 1997 s3
rendelkeztek - az évtized közepére - fejlesztési elképzelésekkel. Másutt viszont nem
voltak szektorális fejlesztési tervek, a kistérségek patronálása nem történt meg, s így
a gyenge szervezettség együtt járt a fejlesztési koncepciók hiányával.
A módszerek különbségei az üzenetek - magasabb, vagy alacsonyabb területi szint
tervei - hiánya, a különféle ágazati koncepciók, azok megléte esetén is a tarka
helyzetfeltárások és jöv őképek nem tették lehet ővé, hogy mindezek integrációjaként
alakuljon a stratégia, s azokból aztán egy nagyobb területi (megye, régió) egység
fejlesztési célrendszere álljon össze.
A területi tervezési rendszerben a tervek egymásra épültségének csak az általános
elvei tisztázottak, sem a tartalmi elemek, sem pedig a módszertani meghatározók
nem ismertek, azok valójában kidolgozásra szorulnak. Az európai gyakorlat
üzenetei a regionális dimenzió erősítését ösztönözik, míg a megyei szintnél (NUTS
III.) els ő dlegesen a területi specialitások, sajátosságok megjelenítése emelend ő ki
(2., 5b. célterületek). A kistérségi szint szerepét a területi tervezésben annyiban
lehet érvényesíteni, hogy ebben a viszonylatban szükséges a konkrét fejlesztési
programokat meghatározni és kidolgozni, amelyeknek harmonizálniuk kell a térségi
(regionális) szinttel, ugyanakkor a célterületi támogatásoknak, azok
felhasználásának a programterei is egyben.
A területi egység, mint sziget
A területi tervezés során szembekerülhetünk a sziget-effektussal. A
térszerkezetben kialakulnak egybefügg ő rendszerek, olyan egymásba fűző dő
struktúrák, amelyeket nem lehet valamilyen mesterséges határ mentén megszakítani,
megtörni. Ilyenek az infrastrukturális rendszerek, a településhálózat elemei, a
természeti-táji struktúrák, nagyvárosok, vagy kisebb centrumok vonzáskörzetei,
illetve különféle szervesen együttél ő, közigazgatási határokat nem érzékel ő
tevékenységek, intézmények funkció terei. Minél tágabb a területi dimenzió, annál
könnyebben lehet feloldani a sziget-effektust, annál kevesebb a területi rendszer-
elem, amelynél a határok akadályt jelentek az elemzésben és a tervezésben.
Ugyanakkor számolni kell az ellentétes hatással is, vagyis azzal, hogy a nagyobb
térben a fejlesztés szerepl ői ugyan megtalálhatók, de azokhoz több intézmény
rendelhető , így nehéz megtalálni a tényleges megvalósítókat, a célok valós
hordozóit, azokat, akiknek érdeke az adott stratégiai cél gondozása. A megyei és a
térségi (regionális) fejlesztési koncepciók esetében találkozunk ezzel az
ellentmondással. Egyik oldalról szükséges a térségi (regionális) kitekintés, illetve
térségi (regionális) szinten meghatározni egyes stratégiai célokat. A másik oldalon
viszont egy-egy funkcióra párhuzamosan több szerepl ő található, akiknek alapvető
érdeke a saját területi (megyei) egység, így a célok részben elsikkadnak, részben
pedig párhuzamosságot mutatnak.
A térségi (regionális) szint ű stratégiák azért is szükségesek, hogy a
párhuzamosságok csökkenjenek, illetve bizonyos céloknak, s azokhoz rendelhet ő
intézményeknek a működési tere szükségszerű en túllépjenek a megyehatárokon,
azoknál jóval nagyobb terekben érvényesülnek. Tisztázásra szorul a közeli jöv őben,
hogy térségi (regionális) dimenzióban milyen fontosabb funkciók m űködjenek,
illetve ezekre a szintekre milyen feladatok telepítend ők. Ugyancsak nem kerülhetők
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
TÉT 1997 s3 Jegyzetek a területi tervezés... 63
meg a térségi (regionális) intézmények kialakítása, vagy legalábbis a központi
kormányzat területi szerveiben a regionalizáció megkezdése.
A nemzetközi tapasztalatok — esetünkben Franciaországot kell alaposan
tanulmányozni — alapján a regionalizáció 10-15 év alatt képes volt érzékelhet ő
eredményeket elérni, mérsékelni a megyerendszerben kialakult beidegz ődéseket,
valamiféle regionális identitást, s azzal együtt érdekeket megjeleníteni. A tervezési-
statisztikai régiók létrehozása egy kezd ő, óvatos lépés csupán, térségi fejlesztési
koncepció eszköz és intézményrendszer nélkül viszont csupán írott malaszt marad.
Stratégiai szereplők
Alapvető kérdés, hogy kinek készül a területfejlesztési koncepció, mennyiben
érdekeltek a szerepl ők a kidolgozásban, a jövőépítésben. Nos, a tapasztalatok azt
mutatják, hogy az aktivitás mérsékelt, mondhatni gyenge. Egyrészt, nem értik a
szereplők a stratégia célját, többségük nem fogja be a területi egységet, a
működésében, a tevékenységében a megyei dimenzió nem jelenik meg.
Gondolkodásukban és cselekedeteikben a lokalitás, a helyi kérdések
határozottabban vannak jelen, míg a megyei szint, s f őleg a regionális dimenzió már
nem értelmezhető. Másrészt, az érzékenység is gyenge más szektorok, tevékenységek
problémái iránt. Azok hatásait a szerepl ők általánosan tekintik fontosnak (pl.
környezet- vagy vidékfejlesztést), viszont ha a célok között e funkciók valamilyen
módon sértik érdekszférájukat, máris kifogások sorozatával élnek, er ősíteni
igyekeznek saját pozíciójukat.
Ennek a természetes magatartásnak az oka abban keresend ő, hogy nem állnak
rendelkezésre biztos eszközök a koncepciók megvalósításához, nem egyértelm űek és
világosak a központi források decentralizációnak szabályai, azok tervezhet ősége
rövid távon (két-három éves intervallumra) kevésbé biztosított. A különféle ágazati
források megyén belüli elosztásánál még nem veszik figyelembe a területfejlesztési
koncepciókat (pl. foglalkozatási alap decentralizált része), s végül az egyes
szereplők (gazdasági szervezetek és önkormányzatok) a saját elképzeléseiket
(terveiket, koncepciókat?) kísérlik meg mindenekfelett érvényesíteni. A szerepl ők
többsége inkább forrásigénnyel lép fel a területfejlesztés felé, minthogy a
partnerség elve alapján hozzájárulnának a közösen kimunkált és elfogadott célok
(jövőkép) megvalósításához.
A területi identitás minden vonatkozásban gyenge. Els ődlegesen a megyei
intézményi funkciókhoz kapcsolódó politikai szerepl őkben, illetve azokat kiszolgáló
hivatalokban, és intézményekben mutatható ki a megyéhez való határozott köt ődés:
A közszolgáltatás más szervezeteiben a „megye-kép" er őtlen, s a gazdasági
szervezetekben nem szignifikáns tényez ő. Mindezek után a regionalitás valami
ködös, nehezen értelmezhet ő zűrzavar, ami még ráadásul nem köthet ő semmilyen
intézményhez, s egyben veszélyforrás is a megyei intézményi szerepl őknek, hiszen
saját létük esetleges felszámolását látják abban.
A stratégia határozott, jól kitapintható területi identitás nélkül nem életképes,
nem válik a különféle jövőképek mozgatójává, eredőjévé. Hiába készül el, áll össze
a stratégia, üres sablonok gy űjteménye marad a területi érdek, akaratok nélkül. A
tapasztalatok azt mutatják, hogy maga a stratégia-építés folyamata valamit segíthet a
területi identitás alakításában, egyes jegyeinek megteremtésében. A területfejlesztés
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
64 Rechnitzer János TÉT 1997 s3
szereplőinek közös gondolkodása, jöv őjük térbeli feltételeinek együttes alakítása új
akciótereket nyithatnak meg, növelhetik a másik szerepl ő (s egyben területi
dimenzió), település problémái iránti érzékenységet, s szélesíthetik azok
megoldásának módjait.
Az elfogadás a stratégia halála?
Ha a szereplők a stratégia-építés során dönt ően csak saját helyzetük megítélésével
vannak elfoglalva, a koncepcionális fejezetekr ől (küldetés, célok, célcsoportok),
éppen a térségi ismeretek és azonosulás miatt nem képesek határozottan véleményt
formálni, akkor a célok miként érvényesülnek az elfogadás ünnepi pillanatai után? A
jelenlegi kialakuló struktúrában sajnos éppen az elfogadás jelenti a „stratégia
halálát", annak elhallgatását, érvényességének negligálását. Törvényi szinten sem
szabályozott az érvényesség garantálásának kérdése, ugyanakkor, mint láttuk
gyenge az azonosulás szintje, s mindezt még fokozhatja, hogy nagyon lassan
rendeződik a területi menedzsment helyzete, intézménye. Nincs olyan szervezet,
amelynek érdeke jól, vagy rosszul érvényesíteni az elfogadott jöv őképet. Azt
tapasztaljuk, hogy a stratégiák kidolgozását ebben a kezdeti szakaszban még a
törvényi kényszer mozgatja, nem az a valós igény, hogy miként lehetne a területi
szerkezetet megújítani, miként lehet annak er őforrásait másként, jobban az ott él ők
érdekében hasznosítani, megmozgatni.
A jövő cáfolni fogja majd pesszimista sejtésünket. Mindenesetre megindult valami
a területi szerepl ők gondolkodásában, cselekvésében, ezek a folyamatok a
korábbiakhoz képest elmozdulást mutatnak. Vélhet ően a kutató nyugtalansága és a
valóság változása közötti ütemkülönbségekb ől következnek fenti kedvezőtlen
megállapításaink.
A területi szinten a jelenlegi rendszerben egyáltalán nem megoldott a tervekben
foglalt célokhoz rendelt különféle (nemzetközi, központi, ágazati, területi)
támogatások felhasználásának ellen őrzése, de annak regisztrálása sem, hogy az
adott területen (térség, megye, kistérség) milyen forrásokat és kik használtak fel,
éppen a párhuzamosságok, a keresztfinanszírozás számbavétele miatt. Emellett még
nem rendelkezhetünk információkkal (egy év tapasztalatai alapján) arról, hogy a
decentralizált területfejlesztési források milyen fejlesztési hatásokat indukáltak,
egyáltalán miként érvényesültek.
Stratégia, programozás és területrendezés
A stratégiai szemléletű területi tervezés - összefoglalásként - abban különbözik a
hagyományos - koncepcionális - tervezést ől, hogy az
- jöv őbe tekintő: a hosszú távú gondolkodást és cselekvést szorgalmazza, a
területrendszer lehetséges jöv őképét határozza meg;
kreatív: több jövő képet (forgatókönyv-elemzés) vázol fel, amiben az egyes
szereplők jövőképe is megjelenik, a választás lehet ő ségét biztosítja, a döntést
szereplő kre bízza, ezzel visszahat azok stratégiájára;
rugalmas: a célok közötti átjárhatóságot kívánja biztosítani, a rendszer
adaptációs képességének, s egyben irányítása biztonságának növelésével;
Rechnitzer János:
Jegyzetek a területi tervezés új, régi kihívásaihoz
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 57–65. p.
TÉT 1997 s3 Jegyzetek a területi tervezés... 65
aktív: feladata a területrendszer egészének és egyes alkotóinak felkészítése a
változásra, s az arra való reagálásra;
akciókra épít: rendszerelemek komplex átalakítása, megvalósítás eszköze a
célokhoz rendelt programok, amelyek maguk is változhatnak a célokkal együtt;
- változás-orientált: nem a meglévő intézmény- és eszközrendszerben
gondolkodik, azoknak a célokhoz történ ő folyamatos igazítását kezdeményezi;
- siker-orientált: a dinamikát és a fejl ődést helyezi el őtérbe, azok feltételeinek a
kialakítását szorgalmazza, a rendszerelemek jobb m űködési feltételeivel,
egyben a saját megújításuk ösztönzésével (szerepl ői stratégiák befolyásolása,
azok módosítása a területi összefüggések határozottabb érvényesítésével).
A programozás feladata mindezek után az elfogadott célok és célcsoportokhoz
rendelhető objektumok és intézmények, illetve beavatkozási módok meghatározása.
A programok tehát a célok megvalósításának rendszerezett gy űjteményei, olyan
intézkedések - illetve ajánlások - sorozata, amit a területfejlesztés egyes szerepl ői
valósítanak meg a különféle - feltárt, rendszerezett - forrásokból. A programok
kerülnek a jövőben finanszírozásra, amelyekhez különféle pénzügyi források
rendelődnek, éppen a stratégiai célokban elfoglalt helyzetük alapján, s azokban más
és más arányban szerepelnek a közösségi és a magán (piaci) hozzájárulások.
A területrendezés ezeknek a programoknak a térbeli megjelenítését segíti, azaz
meghatározza azokat a terület-felhasználási módokat és szabályokat, amik alapján -
éppen a stratégiában megjelölt környezeti-települési mili ő alapján - a program-
objektumok megvalósíthatók. Mindezek alapján az országos, a térségi (regionális), a
megyei területrendezési tervek tartalma nem egyértelm ű, sőt mondhatni kevésbé
értelmezhet ő. Szükségesek viszont ajánlások a terület-felhasználás különféle
módjaira vonatkozóan, hasonlóan nélkülözhetetlen térségi szinten kijelölni az
ökológiai folyósokat, meg kell óvni a települési értékeket, s az új infrastrukturális
csatornák felvázolása szintén elengedhetetlen térségi (regionális) szinten. Viszont a
konkrét - megvalósítást kezdeményez ő szereplővel rendelkező - programok nélkül
ennél mélyebb - szabályozókat tartalmazó - területrendezési tervet készíteni annyi,
mint a tengerparton dagály el őtt homokvárat építeni.
A területi stratégiaépítés során a területi egység táji, környezeti, építészeti
adottságai keretfeltételként szerepelnek, így jelen kell lenniük a célok
értelmezésénél, azok tartalmának meghatározásánál és értelemszer űen a programok
alakításánál is. Nem kerülhet ellentmondásba a területi stratégia a
területhasznosítással, mert ha mégis, akkor nem reális maga a jövőkép, annak
megvalósítása lehetetlen. Ugyancsak nem lehetséges területi stratégiát kidolgozni
úgy, hogy a területhasználat minden formáját, valamilyen más elv - ami lényegében
egy másik stratégia, egy másik jövő kép - alapján már meghatározták.
A területi tervezésben az egyes alkotóelemeket - s ez is a kezdeti szakasz
következménye - a helyükre kell tenni, ez a korábbi szerepek, befolyások
átrendező dését jelenti, de mindez szükségszer űen együtt jár magának a területi
politikának, eszköz- és intézményrendszerének megkezdett átalakításával.
Jegyzetek
Az előadás A területi tervezés új kihívása: a területfejlesztési koncepció c. konferencián
hangzott el. (Gy őr, 1997. április 3-4.)