Tér és Társadalom 10. évf. 1996/1. 5-21. p.
Tér és Társadalom 10. 1996 s 1: 5-21
A KÖZIGAZGATÁSI TÉRFELOSZTÁS VÁLTOZÁSAI
MAGYARORSZÁGON
(Changes in the Administrative Spatial Division of Hungary)
HAJDÚ ZOLTÁN
I. Bevezetés
A gazdasági, társadalmi, politikai környezet mindenkor meghatározta a közigazgatás
ierarchikus tagolását, funkcionális és területi rendjét, valamint szervezeti struktúráját.
agyarországon a települési (községi, városi) és a területi (járási, megyei, regionális)
gazgatás egyaránt mély történeti fejl ődési sajátosságokkal rendelkezik.
A magyar közigazgatás fejl ődésének egyik meghatározó sajátossága, hogy a helyi-
erületi igazgatást tekintve a helyi igazgatás évszázadokon keresztül gyenge volt —
eszámítva a szabad királyi, majd törvényhatósági jogú városokat. A megye és a
egyerendszer a magyar történeti, társadalmi, politikai, továbbá közigazgatási tértörténeti
ejlő dés egyik meghatározó eleme, a járási és a regionális felosztás inkább esetleges
ellegű . Hosszú évszázadokon keresztül a megye volt a társadalmi, politikai közélet
zíntere, valamint a közigazgatás és az igazságszolgáltatás legfontosabb szintje, kerete. A
áltozás és a stabilitás egyaránt jelen van a megyerendszerben, a megye
lkalmazkodóképessége rendkívül jelent őssé vált. Korszakonként eltér ő jelleggel
oltalmazták meg a megyék feladatait (mindig mást jelentett megyének lenni), illetve a
egyék sajátosan újraélték helyüket, szerepüket, a "mindenkori közigazgatási középszint"
özjogi, igazgatási és politikai tartalmát.
Tértörténeti szempontból az adta a megyerendszer jelent őségét — bár története során
sak rövid ideig volt kizárólagos és egyetemleges területi képz ődmény —, hogy térbelileg
inden vagy a megyébe vagy a megyére épült rá, így az a történeti-területi folyamatok
eghatározó kerete volt hosszú századokon keresztül.
A járási felosztás és annak változtatása évszázadokon keresztül megyei hatáskörbe
artozott. A járási egységek szerepe csak rövid id őszakokban értékel ődött fel. A járás — a
egyével szemben — nem vált területi identitást meghatározó térkategóriává.
A megyék feletti regionális igazgatás a magyar közigazgatás- és tértörténet
egproblémásabb része. A szakigazgatásban viszonylag korán létjogosultságot kapott, az
ltalános igazgatásban csak ideiglenes jelleggel, els ősorban diktatórikus törekvések
dőszakában érvényesült.
A közigazgatási tér lényegi változásait tértörténeti szempontból vizsgáljúk (s terjedelmi
orlátok miatt csak részben dokumentáljuk ábrákkal ezeket), e mellett csak érint őlegesen
talunk az őket meghatározó általános folyamatokra.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
6 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
II. A közigazgatási térfelosztás történeti változásai
A magyar közigazgatás fejl ődése sokféle szempontból szakaszolható, s a magyar
igazgatástörténeti irodalom többféle alperiodizálást dolgozott ki (Ereky I. 1910, Beér J.—
Csizmadia A. 1966, Csizmadia A. 1976, Szamel K 1981). A gazdasági-társadalmi
formációk váltásokhoz (feudalizmus, kapitalizmus, szocializmus) kötött szemlélete alapján
a strukturális változások meghatározó jegyei jól megfogalmazhatók, s ugyanakkor az
egyes formációk bels ő fejlő dése is szakaszolható. A társadalmi-gazdasági-politikai
váltások a legszélesebb síkon határozták meg a közigazgatás és térbelisége környezetét.
Az államtörténethez és az állam területi struktúrájához, határainak változásához kötött
szakaszolások: a független magyar feudális állam (1526-ig), a területileg megoszto',:
államfejlő dés szakasza (1526-1686), a Habsburg uralmi térbe rendezett államfejl ődés
(191S-ig), s a szuverén magyar államfejl ődés időszaka (1918-tól) szerint az állam
strukturális átalakulásai a bels ő közigazgatási tér változásaira is meghatározó jelent őséggel
bírtak (Edelényi-Szabó D. 1928, Ember Gy. 1946, Eszláry K 1947, Némethy A. 1958). Az
államterület mindenkori alakulása "keretjelleggel" határozta meg a bels ő közigazgatási
területfelosztás lehet őségeit.
A különböző szempontú megközelítések és korszakhatárok nem igazodnak
mechanikusan egymáshoz. Ha pl. a megyére vetítjük ki az el őbbieket, akkor a történeti
folyamatok lényegét és váltásait visszatükrözi a királyi, nemesi, modern polgári, tanács-,
továbbá az új önkormányzati megyére való tagolás. A felsorolás már önmagában is jelzi,
hogy a megye rendkívül sajátos, a magyar állam "életrajzát" szinte teljes mértékben
végigkísérő valami; funkció- és rendszerspecifikus jelleget egyaránt visel, rendkívül
sajátos alkalmazkodóképességgel rendelkezik.
1) A feudális közigazgatás térbelisége 1848-ig
A magyar államalapítás és államszervezés tudatos politikai döntéseken alapult. Géza
fejedelem és Szent István uralkodása alatt a különböz ő jellegű területi struktúrák (törzsi,
nemzetségi, "modern állami") együttélésér ől beszélhetünk. Az állam- és egyházszervezés
párhuzamos folyamatként játszódott le. Az egyházszervezésben általános európai
meghatározottságok érvényesültek.
a) A királyi vármegye
A királyi vármegyék eredetének (szláv, frank-bajor, egyházi, ázsiai nomád, bels ő
fejlődésű magyar stb.) megítélése mind a mai napig éles történeti viták tárgya.
Valószínűleg azoknak van igaza, akik úgy vélik, hogy a Szent István-kori megyével és
megyerendszerrel kapcsolatos forrásismereteink nem teszik lehet ővé sem a megyék
eredetének, sem pedig kialakulásának, szerepének, bels ő struktúrájának, számának és
határainak pontos megállapítását (Kristó Gy. 1988), s valójában különböz ő indíttatású
hipotézisek állnak szemben egymással a legtöbb tekintetben.
A királyi vármegye jellegében magában hordozta a királyi magángazdasági-igazgatási
funkciókat. Vélhetően megjelentek benne valamilyen módon a közhatalom elemei is; a XI.
századtól kezdve fokozatosan közigazgatási, védelmi és igazságszolgáltatási szerepet
kapott a megye, s vezet ője, az ispán. (Valószín űleg a magángazdasági és közhatalmi
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
:"ÉT 1996
- s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 7
elemek sajátos keveredése miatt nem szóltak Szent István törvényei részletesen a
N ármegyékről. Nehéz ugyanis feltételezni, ha a vármegyék egyértelm űen és kizárólagosan
tudatos, szisztematikus államszervezés alapelemei lettek volna, akkor ne szabályozták
volna működésüket, szervezetüket.)
A megyék számát és területi konfigurációját nem lehet pontosan megállapítani, de ennek
ellenére nagyon sok történeti-területi rekonstrukciós próbálkozás született a Szent István-
kori megyékre vonatkozóan (Györffl Gy. 1963, 1977, Holub J. 1938, Hóman B. 1935,
Kristó Gy. 1988). A történeti hagyomány 38-45-re teszi a Szent István által alapított
megyék számát, de az újabb kutatások csak 25-30-at tudnak azonosítani, bizonytalan
területi kiterjedés mellett. Nagy valószín űséggel a megyék nem alkottak egybefügg ő
t.11.11etet (különösen nem az ország egészére kiterjed ően), a területi elhatárolódás a más
jellegű területi struktúrákkal kapcsolatban volt fontos. A királyi vármegye mellett már a
korai feudalizmus ici • Lcicában megjelent egy másik képz ődmény, a határvármegye is.
Ezek a határvármegyék az ország küls ő határainak védelmére szervez ődtek, els ősorban
székely lakossággal.
A XII. századtól a források nagyobb mélységben tárják elénk a királyi vármegyét, s ezek
függvényében nyomon követhet ő az a folyamat, melynek során a vármegye patrimoniális
királyi magánbirtokból els ődlegesen közjogi intézménnyé válik, szerepe ett ől kezdve
lértékel ődik. Stabilizálódik a megyék száma (1158-ban 70, 1184-ben 72 megyér ől
Orténik említés), s valószín űleg megszilárdulnak a megyehatárok is.
A külföldi betelepítésekkel homogén nemzetiségi területek jöttek létre (szepesi, erdélyi
szászok), melyek fokozatosan területi jelleg ű, megyétől elkülönülő, külön jogállású
tz.rületekké szervez ődtek. A székely székek, a megyék és a szász székek egymás mellett
lése Erdély bels ő igazgatását, a vajda pedig az általános igazgatásban regionális jelleggel
képviselt egyfajta sajátosságot.
b) A nemesi megye évszázadai (Járási és regionális elemek a területfelosztásban)
A királyi vármegyét "felváltó" nemesi megye története során maga is többször változott;
talakult államszervezeti helye, súlya, szerepe; közigazgatásban betöltött funkciója
folyamatosan er ősödött; s az államhatárok mozgása következtében változott a megyék
száma, határa és bels ő területi tagolása.
A feudális társadalom államszervezeti viszonyait is érint ő 1222-es Aranybulla már
megjelenítette a nemesség súlyát, majd a megyénként szervez ődór nemesség kialakította a
maga területi önkormányzatát, sajátos szervezetét, társadalmát és hatalmát. Az 1232-es
kehidai oklevél azt jelezte, hogy a nemesség önvédelmi és igazságszolgáltatási szerepet
kívánt a megye s a maga számára. A megyei autonómia els ősorban a törvénykezéssel, az
igazságszolgáltatással indult fejlődésnek. Jelentős nagyságbeli különbségek voltak az
E gyes megyék között, és eltér ően alakult az egyes országrészek "megyes űrűsége": a Buda-
Pozsony közötti szakasz elaprózódott, az Alföld nagy része viszont nagy kiterjedés ű
megyehálózattal bírt.
A kunok és a jászok befogadásával az ország bels ő magterületén etnikumhoz kötött
kiváltságos területek jöttek létre. A kiváltságos terület lakossága és a megyei nemesség
együttélése az eltér ő gazdasági, társadalmi fejlettség miatt összeütközésekkel terhelt volt.
A megyén belüli területi szervez ődésben új elemként jelentkeztek a járások. A járási
felosztás (általában minden megye 4 járásra tagolódott) a XIII. század végét ől jelent meg,
es elsősorban a megyei igazságszolgáltatásban kapott szerepet.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
8 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
A regionális jellegű felosztás és közigazgatás egyrészt a különböz ő közjogi jelleggel
bíró országrészekhez kapcsolódott, másrészt szakigazgatási jelleggel a pénzügyigazgatás
területén állandósult.
A XV. század végére vonatkozóan Ernuszt Zsigmond kincstartó 1494-1495. évi
számadásaiból, valamint Csánky Dezs ő életművébő l alkothatunk képet a megyék
gazdasági, népességi, települési viszonyairól, s területi rendjér ől. A Mohács el őtti,
"szervesen fejl ődött", független Magyarország területi struktúrája és közigazgatási
beosztása magán viselte az állam addigi fejl ődésének minden jegyét. A regionális
közigazgatás fejl ő désének elemei jelentek meg Erdély, Szlavónia és Horvátország,
valamint a bánságok esetében (1. ábra).
A mohácsi csatavesztés, majd az ország három részre szakadása alapvet ően új történeti
helyzetet teremtett. Ennek a korszaknak meghatározó eleme az ország területi
szétdarabolása, "különutas" fejl ő dése. Az ország közepén a török saját érdekei és
stratégiai térszemlélete alapján rendezkedett be, felszámolta a megyerendszert. A királyi
Magyarország folyton változó területi keretek között, a megyei rendszer szempontjából
viszonylagos jogfolytonosságot biztosított. Az önálló Erdélyi Fejedelemség a magyar
nemzeti hagyományok folytatója volt — minden bels ő sajátossága ellenére.
Az alföldi nemesség a török megszállás ellenére sem adta fel megyei tudatát, köt ődését,
részben szervezettségét. Az elmenekült nemesek fenntartották a megyei szervezetet.
Önállóan, vagy valamely más megyével egyesülve tartották gy űléseiket (Pest Csongráddal,
majd Heves Csongráddal, Somogy Zalával stb.), illetve a törvényhozás ideiglenesen
egyesítette a megszállt területek megyei közgy űléseit (1569. évi 52. tc. Heves—Küls ő-
Szolnok). Ez világosan mutatja, hogy a nemesi megyének nem a területisége volt az
elsődleges lényege, hanem a nemesi, személyhez kötött jogok és kiváltságok gyakorlása.
Az államterület megosztottsága a török hódoltság és Erdély határán a Partium révén új
területi fogalmat szült. A "Részek" feletti uralom többször változott.
Bocskay István saját birtokán a hajdúk 1606-os letelepítésével, kollektív nemesi jogok
adományozásával új társadalmi csoportot és téregységet alapozott meg. A hajdúk és
Szabolcs megye küzdelméb ől végül is a hajdúk kerültek ki győztesen, az 1791. évi
országgyűlés külön törvényhatóságként ismerte el a Hajdúkerületet.
Az 1686-os háború révén az ország nagy része felszabadult a török hódoltság alól, s
azonnal felvet ődött kérdésként a közigazgatási területi struktúra alakításának mikéntje is.
A magyar nemesség els ősorban a korábbi állapotok visszaállításában volt érdekelt, de
ezeket a törekvéseket megakadályozta részben a korábbi közigazgatási viszonyok pontos
ismeretének a hiánya, főként pedig a bécsi udvar törekvése. A bécsi udvar a katonai
határőrvidék felállításával jelent ős területeket vont ki a megyerendszerb ől (a katonai
határőrvidék olyan funkcionális védelmi tér volt, mely regionális jelleg űnek tekinthet ő
egészében, az ezredek területe képezte a megyei szint ű, a századoké a járási szint ű területi
egységeket, s maga is sokat változott a XIX. század utolsó harmadáig, teljes
megszüntetéséig), s különösen az Alföldön a saját érdekeit érvényesítette a megyék
újraszervezése során.
Mária Terézia erőteljesen kiszélesítette a közigazgatás feladatait, s 1768-as f őispáni
utasítása el őször foglalta keretbe a vármegyei igazgatás egészét. A megyék fokozatosan az
osztrák központosító törekvésekkel szembeni ellenállás, a magyar nemzeti gondolat és
törekvések letéteményeseivé váltak.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
ÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 9
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
10 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
Különösen élesen jelentkezett ez a probléma II. József tevékenysége kapcsán. II. József
a felvilágosult abszolutizmus jegyében, az általa elképzelt, felülről vezérelt modernizáció
érdekében megszüntette a nemesi vármegyék autonómiáját. Magyarországot 10, Erdélyt
pedig 3 kerületre osztotta fel (racionalizálta a megyei területbeosztást is, egyesítette
Mosont Győrrel, Komáromot Esztergommal, Abaújt Tornával, Bereget Ugocsával,
Békést, Csanádot és Csongrádot). II. József reformja során a közigazgatás teljes területi
hierarchiája (járás, megye, régió) megváltozott, s új módon épült ki.
A korszak koncentráltan vetette fel az ország teljes problematikáját, benne a
közigazgatás helyzetét: "idegen központi hatalom" — nemzeti megyei hatalom;
modernizáció — történeti hagyományok; állam — társadalom viszonya; nemzet — ország;
soknemzetiségű birodalom — monopolisztikus nyelvi törekvések; soknemzetiség ű
Magyarország — magyar államnyelv követelése; modern állami közigazgatás, racionális
közigazgatási területszervezés — történeti megyerendszer; önkormányzati — állami
közigazgatás stb. Az egész reformkor tulajdonképpen nem egyéb, mint a II. József
időszakában felvetődő kérdésekre való nemzeti válaszkeresés és megoldási törekvések
időszaka. A XIX. század els ő felének államfilozófiai, állam- és társadalomszervezési vitái,
nálunk a centristák és a municipalisták közel évszázados küzdelmében csúcsosodtak ki.
Mindkét oldalon a szellem és a közjog óriásai, a nemzeti elkötelezettség élharcosai vettek
részt a vitában, de alapvet ő, ellentétes értékítéleteiket, politikai államépítési, hatalmi
céljaikat nem tudták, talán nem is akarták összehangolni (Eötvös J. 1902).
A XIX. század közepén a nemesi vármegyék a területi közigazgatás alapvet ő egységei,
az általános közigazgatás hatóságai. A legfontosabb vezet ő elit a jómódú középbirtokos
nemesség volt, míg a kisebb tisztségekbe kisnemesek is bekerülhettek. A XIX. század els ő
felére a legnagyobb nemesi lakossággal rendelkez ő megyékben 5-7 ezer fő között mozgott
a közgyűléseken potenciálisan megjelenhet ők létszáma. A nemesi megye közgy űlése
választotta a megye képvisel őit az alsótáblába, látta el utasítással, döntött esetleges
visszahívásukról. A megyei közgy űlés így államépítő és törvényhozó befolyással is
rendelkezett. Részben a megyei közgy űléseken nőtt politikus óriássá a XIX. század els ő
felének reformnemzedéke. A nemesi vármegye rendkívül sajátos képz ődmény volt. A
megyei nemesség önkormányzataként befelé alapvet ően demokratikus (érvényesítette a
magyar szokásjog alapintézményét, nevezetesen, hogy minden nemest egységesen
megillető jogok vannak), s őt, egyes korabeli alkotmányjogászok szerint szinte köztársasági
jellegű , önálló egyéniség volt, "a magyar lélek és jog csodálatos alkotása". "Kifelé" és
"lefelé" kevésbé demokratikus jelleget mutatott. Az önkormányzat rendkívül magas szint ű
volt, a megyei nemesség ügyeit a maga választotta tisztségvisel ők intézték, a megyei
gyű lést még az uralkodónak sem volt joga felfüggeszteni. A megye a részére végrehajtás
céljából megküldött rendeleteket a törvényesség szempontjából megvizsgálta, s a
törvénytelennek min ősítetteket nem hajtotta végre ("passzív resistentia").
A megye az állam minden tevékenységének, megnyilvánulásának (törvényhozás,
közigazgatás, igazságszolgáltatás stb.) részese, területi szinten megvalósítója, képvisel ője
volt. A nemesi érdekek rendíthetetlen véd őbástyája rendkívül sok hívével, s a korabeli
politikai irodalmat tekintve szinte ugyanannyi rendkívül kemény ellenféllel bírt. A megye
olyan kulcspozíciót foglalt él, hogy csak egyet nem lehetett tenni: figyelmen kívül hagyni.
A feudalizmus utolsó idő szakának területi felosztása rendkívül tarka és térbelileg
aránytalan struktúrát mutatott. Bels ő szerkezetében is er őteljesen eltérő jellegű
egységekként működtek (Fényes E. 1847). A középszintű általános közigazgatási
egységekre eltér ő számú és területi konfigurációjú regionális szakigazgatási beosztás
épült.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
TÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 11
2) A modern polgári közigazgatás térbeli összefüggései
a) A "legitim" polgári közigazgatás
Az 1848. márciusi-áprilisi törvények szinte minden tekintetben megrendítették a régi
nemesi vármegye alapjait. A népképviseleti alapon létrejöv ő Országgyűléssel megszűnt a
megyék régi, alapvet ően fontos joga, az országgyűlési követküldés, felhatalmazás és
visszahívás. A megye megsz űnt a törvényhozás részese lenni. A felel ős kormány
felállítása, a központi közigazgatás szerveinek "magyar kézre kerülése" feleslegessé tette a
megye korábbi politikai, nemzet- és alkotmányvéd ő szerepét, s őt a kormány munkáját
veszélyeztette volna a megyék korábbi politikai szerepének, jelent őségének a
megmaradása.
A forradalom és szabadságharc id őszakában csak a megyék funkcionális reformjára
került bor, a radikális területi reformok lehet őségeit — köztük Táncsics Mihály
megyerendezési tervét is — elutasították.
b) Az "illegitim" polgári közigazgatás
A forradalom és szabadságharc leverése után berendezked ő osztrák önkényuralom
egyaránt lesújtott a központi és a megyei közigazgatás képvisel őire, szervezeteire. El őször
ideiglenes, majd 1854-ben "végleges" területi reformot hajtottak végre. A történeti
Magyarországot 5 nagy részre (Magyarország, Szerb Vajdaság és Temesi Bánság, Erdély,
Horvát-Szlavonország, Katonai határ őrvidék) darabolták (Fényes E. 1857).
Magyarországot 5 kormánykerületre (soproni, pozsonyi, kassai, nagyváradi, pest-budai)
osztották, megye- és járási reformot hajtottak végre, szabályozták a községi igazgatást.
e) A kiegyezés utáni polgári közigazgatás térbelisége
A kiegyezés után szinte az államstruktúra rendezésével párhuzamosan a bíráskodást
elválasztották a közigazgatástól, s rendezték a törvényhatóságok helyzetét, jogállását,
feladatait és intézményrendszerét. A köztörvényhatóságokról szóló 1870. évi 42. tc.
szerint a törvényhatóság gyakorolja önkormányzat jogait, közvetíti az állami
közigazgatást, s élhet politikai jogaival, ami ez esetben azt jelenti, hogy a törvényhatóság
közérdekű, sőt országos ügyekkel is foglalkozhat, azokban állást foglalhat, állásfoglalását
közölheti a többi törvényhatósággal, a kormánnyal és a képvisel őházzal.
A törvényhatóságok területrendezésére az 1876. évi 33. tc.-ben került sor. A rendezés
egyik legfontosabb összetev ője, hogy megszüntette a feudális eredet ű területi
önkormányzatokat, az ország történetében el őször — a katonai határ őrvidék
maradványainak kivételével — egyetemlegessé tette a megyebeosztást.
A területrendezés Erdélyben és a Felvidéken kiterjedt területeket érintett. A mai
Magyarország területére vonatkozóan a legfontosabb rendelkezése Hajdú és Jász-
Nagykun-Szolnok megye létrehozása, Pest-Pilis-Solt megye Kiskunsággal történ ő
kiegészítése volt. Más esetekben csak az enclavék és exclavék megszüntetésére
szorítkozott.
A magyar közigazgatás a dualizmus id őszakában különleges jelleggel alkalmazta a
községek városi igazgatás alá rendelését. Ilyen konstrukció jött létre Fiume és 3 község
között az egész korszakra vonatkozóan, id őszakos jelleggel pedig 7 község és
Körmöcbánya rendezett tanácsú város között.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
12 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
Az 1876-os területi rendezés után 1918-ig megyei szinten csak kisebb korrekcióra került
sor. Végbement a határ őrvidék polgárosítása, 1880-ban Szörény megyét egyesítették
Krassóval, Tornát 1881-ben Abaújjal. 1886-ra befejez ődtek a kisebb területi korrekciók is
(1. táblázat).
3) A közigazgatási struktúra és a területi reform a Tanácsköztársaság
térszervezésében
Az Osztrák-Magyar Monarchia vesztesen került ki az I. világháborúból, s a katonai
vereség, a győztes nagyhatalmak háború el őtti és közbeni ígéretei, szerz ődései, a belső
érdekellentétek, a nemzeti törekvések megpecsételték a Monarchia sorsát. Egy rendkívül
bonyolult, ma nosztalgiával tekintett közép-európai nagyhatalom t űnt el vele a térképr ől.
A Magyar Népköztársaság, majd a Magyarorsági Tanácsköztársaság is szembekerült a
politikai struktúra és a közigazgatási tér újjászervezésének feladataival. Az ideiglenes
alkotmány hierarchikus alapon rendezte a települési, a járási és a megyei tanácsok
viszonyait. A járás el őször vált integráló általános közigazgatási szintté.
A területrendezés átfogó reformjára nem került sor, de Zala megye Észak- és Dél-Zalára
való osztása csaknem fegyveres konfliktussá fajult a két megyei direktórium között. A
konfliktus jelezte, hogy a történeti struktúrák és a városok közötti ellentétek,
szembenállások nem rendezhetőek gond nélkül ideológiai alapon sem.
1. TÁBLÁZAT
A megyei és járási szint ű közigazgatás felosztás alakulása a mindenkori magyar állam területén
(1857-1984)
(The development of the county and district level administrative division in the territory of Hungary)
(1857-1984)
ÉV A megyei szint ű közigazgatási egységek i A járási szintű közigazgatási egységek
(megye, szék, ezred, vidék stb.) (járás, század, városkörnyék stb.)
száma
1857 78 613
1870 102 666
1873 97 672
1897 72 483
1900 72 484
1918 72 512
1922 34 161
1923 25 161
1937 25 149
1938 31 172
1939 34 184
1940 44 246
1941 44 264
1945 25 151
1949 25 150
1950 19 140
1960 19 128
1970 19 107
1980 19 132
1984 19 . 139
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
ÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 13
4) Az államhatárváltozások (1920-1944) közigazgatási következményei
Az 1920-as trianoni békeszerz ődés következtében alapvet ően átrendeződött az ország
rszerkezete, megváltozott a közigázgatási területbeosztás rendszere, kiélez ődtek a
orábban is meglév ő aránytalanságai (2. ábra). Az ország visszanyerte teljes
zuverenitását, de a magyar társadalom nem igazán tudta ezt értékelni a területi és a
épességi veszteségek miatt.
Az 1923. évi 35. tc. II. fejezete rögzítette a megyei közigazgatás új területi rendjét. Az
eiglenesség és a területi revíziós igények fenntartása jegyében csak az új államhatár által
ettévágott csonka megyéket egyesítették (Mosont, Pozsonyt Gy őrrel, Esztergomot
omárommal, Hontot Nógráddal, Gömör-Kishontot Borsoddal, a 2 községb ől álló Ungot
zabolccsal, Bereget Szatmárral, Aradot, Csanádot Torontállal). A megyék száma így 34-
ól 25-re csökkent.
A II. világháború el őtt és alatt sor került az államhatárok változására, s a négyszeri
rületgyarapodás következtében folyton változott a közigazgatási beosztás is. Új
llamszervezeti problémaként kezelték Kárpátalját, mint az új államhatárokon belül a
gnagyobb összefügg ő nemzetiségek által lakott területet, s sokféle terv készült a
árpátaljai Kormányzóság alkotmányos különállásának meghatározására.
5) A koalíciós közigazgatás (1945-1948) térszervezési dilemmái
Az 1944 decemberében, az ország területén folyó háború id őszakában megalakult
deiglenes Nemzeti Kormány els ő debreceni intézkedései közé tartozott a közigazgatás
eiglenes rendezése. Az államszervezet helyreállítása és az önkormányzatok újjáalakítása
rdekében elrendelték, hogy az önkormányzatok önállóan, a maguk erejéb ől
ondoskodjanak az igazgatási szervek létrehozásáról, m űködésük biztosításáról, mégpedig
zoknak az elveknek megfelel ően, amelyeket az Ideiglenes Nemzetgy űlés és az Ideiglenes
emzeti Kormány elfogadott és kinyilvánított.
A 14/1945. M. E. rendelet a közigazgatási önkormányzati alapokról, mégpedig a
orábbi területi és szervezeti struktúrának megfelel ő helyreállításáról illetve megújításáról
tézkedett. E rendelkezés a jog-, területi és szervezeti folytonosság alapján állt, a
zükséges módosítások lehet őségének elismerése mellett.
A fegyverszüneti egyezménynek megfelel ően az Ideiglenes Nemzeti Kormány hatályon
ívül helyezte az országhatár-változásokat becikkelyez ő törvényeket illetve rendeleteket.
4330/1945. M. E. rendelet az újonnan tudomásul vett államhatárokhoz igazította az
rszág közigazgatási beosztását. Egyesítette Komárom és Esztergom, Nógrád és Hont,
orsod, Gömör és Kishont, Szatmár, Bereg és Ugocsa megyék Magyarország határai
özött maradt részeit. A földrajzi tényez ők és a közlekedési nehézségek
figyelembevételével a törvényhatóságok között is területátcsatolásokat rendelt el, melyek
lsősorban egyes községek korábbi területátcsatolási kérelmére hivatkoztak. Sor került
éhány járás (a tornai járás Abaújból Borsod-Gömör-Kishont megyébe, a balatonfüredi
rás nagy része Zalából Veszprémbe) átcsatolására is. A 29 pontban tételesen felsorolt
tcsatolásokat 1945. december 31-ig kellett volna végrehajtani, de amint az 1947-es
elységnévtárból meggyőződhetünk róla, nem került sor teljes kör ű végrehajtására.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
14 Hajdú Zoltán TÉT 1996
s 1
történetiállamhatár
1939. évi terület-
O
9
.2
.4
. .„
s 8
C.
r'e
)
\\
\\\‘\\
\\‘‘`
\\\
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
HÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 15
A koalíciós időszak közigazgatási reformelképzelései az egyes pártok gazdasági,
társadalmi, politikai céljaihoz és hatalmi törekvéseihez igazodtak els ősorban: Minden párt
jövőképének megfelel ően tervezte a közigazgatás struktúráját, m űködési rendjét, területi
beosztását, de az érdekellentétek miatt — a nagyszámú terv ellenére — nem került sor
tadikális közigazgatási reformra.
6) Az államszocializmus 40 éve
A tanácsrendszer bevezetését végül is a küls ő meghatározottságok, valamint az MDP
belső, voluntarisztikus gazdaság- és társadalomátalakítási céljai tették szükségessé a
hatalom új birtokosai 97mára. Az 1949-es alkotmány már alapjaiban meghatározta az
allam új struktúráját, benne a közigazgatás, s azon belül a megyék új helyzetét és szerepét.
Az I. tanácstörvényre tulajdonképpen már csak a részletek megfogalmazása maradt
(Horváth M T. 1989).
Az új struktúra legfontosabb összetev ő hogy tudatosan felszámolta az önkormányzati
je,
fellegű igazgatást, totálisan államosította a közigazgatást. A törvény az
államszervezetben helyezte el a tanácsokat, megfogalmazta pártirányításukat,
meghatározta hierarchikus struktúrájukat, világosan kimondta alá-fölé rendeltségük
jellegét. Az államhatalmi jelleg mellett a törvénybe bekerült ugyan a tanácsok
P5megszervezetként való meghatározása is, de ez érdemi tartalmat nem kapott.
Az állami és közigazgatási struktúra reformja után került sor a területbeosztás
átalakítására. Megyei szinten az átalakítás tudatosan mérsékelt jelent őségű volt, hiszen
kimondták, hogy csak a legszükségesebb esetekben kell a megyék határaihoz
"hozzányúlni", a korábbi struktúrát az új hatalom érdekében kell felhasználni (Hajdú Z.
991). A meghatározott célnak megfelel ően az átszervezés eredményeként a megyék
száma 25-ről 19-re, a járásoké pedig 150-r ől 140-re, a községeké 3250-r ől 3169-re
c sökkent, s létrehozták Nagy-Budapestet (3. ábra).
A tanácsrendszer bevezetésekor a területi szintek (megye, járás) felértékel ődtek, hiszen
Budapest kivételével a városokat a megyei és a járási tanácsok alá rendelték. 24 város a
megyei, 29 pedig a járási tanácsok igazgatása alá került. A megyebeosztás radikális
reformjára 1953-ban és 1956-ban tervek születtek, de végül is nem került sor alapvet ő
reformra. Az államszocializmus id őszakában a megyei beosztás relatíve felértékel ődött.
Lényegesebb területi változást csak a keszthelyi járás Zala megyéhez történt
visszacsatolása jelentett 1979-ben. Az 1954-es II. tanácstörvény módosította a területi-
városi igazgatás viszonyait. A nagyvárosokat (Debrecen, Miskolc, Pécs, Szeged) kivette a
megyei tanácsok igazgatása alól, és megyei jogú várossá alakította át őket, a többi város
pedig járási jogú várossá alakult át.
1969-ben kísérleti jelleggel Hatvan (3 község) és Kapuvár (4 község) körül létrejött a
' városi igazgatású község" konstrukció, melyben a városi tanácsok átvették a járási
tanácsok községekkel kapcsolatos jogosultságait.
Az 1971-es tanácstörvény újrafogalmazta a tanácsok szerepét, s azokat a "... nép
hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján m űködő
népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szerv"-ként definiálta. A mi
zempontunkból itt a központi kérdés az önkormányzati jelleg visszahozatala a
Aanácsrendszer keretei közé. Az önkormányzat a tanácsrendszer viszonyai között nem a
korábbi fogalmi körében érvényesült els ősorban, hanem szűkített, speciális jelentést
hordozott.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
16 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
• 0 un I II
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
TÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 17
A tanácstörvény megszüntette a járási tanácsszintet, de a járás közigazgatási
területegység maradt. A városok körül megindult, majd fokozatosan b ővült a
városkörnyékek szervezése. Ebben a konstrukcióban nem jött létre alá-fölérendeltségi
viszony a testületek között. Sok, majd növekv ő számú város körül párhuzamosan élt a
sz űkebb városkörnyéki és a tágabb járási felosztás, míg a két felosztás versenye a
városkörnyéki beosztás általánossá tételével ért véget 1984-ben.
7) Rendszerváltás közigazgatási területi reform nélkül (1989-1990)
A rendszerváltás el őkészítése, az államszocialista rendszer válsága id őszakában
megjelenő régi és új politikai erők, mozgalmak, pártok programjaikban — eltér ő célokkal
és tartalmakkal — megfogalmazták a közigazgatási struktúra, benne a megye átalakítására
vonatkr,zó elképzeléseiket. Ezek az elképzelések egy lényegi szempontban szinte teljesen
megegyeztek: a korábbi tanácsrendszert szinte kivétel nélkül elutasították, hitet tettek az
önkormányzati közigazgatás megteremtése mellett.
A megye körül valósággal összecsaptak a politikai törekvések, ütköztek a hatalmi célok,
megjelentek a különböző jellegű és tartalmú indulatok is. Ezek a viták részben azt
tükrözték, hogy mintegy a "megyének kellett elvinni a balhét" az államszocialista
közigazgatás minden hibájáért, b űnéért, hiszen minden esetlegesen hatalomra kerül ő
pártnak szüksége van központi és helyi közigazgatásra.
A városkörnyéki igazgatás megsz űnt, mert eredetileg is csak átmeneti jelleggel jött létre,
s általános jelleggel nem illeszkedett az önkormányzatiság új eszményébe. A társulások
lehetőségeinek biztosításával akár az új feltételek között is fenntarthatóak voltak, de a
települések els ősorban önállóságuk megélését tekintették els ődleges értéknek.
Az alkotmány IX. fejezete a helyi önkormányzatokról szólva egyformán önkormányzati
jogokkal ruházta fel a községek, a városok, a főváros és kerületei, valamint a megyék
választópolgárainak közösségeit, s megfogalmazta, hogy a helyi önkormányzatok
alapjogai egyenl őek, de az önkormányzatok kötelességei eltér őek lehetnek.
Az önkormányzati törvény el őkészítése, kétharmados jellegénél fogva elfogadása, benne
különösen a megye és a köztársasági megbízotti intézmény sokfaktorú és többször változó
kompromisszum eredménye, melyben összekeveredtek a politikai célok, számítások,
továbbá a közigazgatás érdekei. A megye önkormányzati közigazgatási jellegének
csökkenése mellett megfigyelhet ő, hogy felértékel ődött a megye, mint területi keret. A
változó és továbbépül ő állami dekonceritrált szervrendszer els ődlegesen a megyékre épült
i-á. A köztársasági megbízotti intézmény és régiói többmegyés területi konfiguráció mellett
jöttek létre — igaz, hogy meglehet ősen vitatható területi egységeket képezve.
III. Összegzés
A magyar közigazgatás történeti térbeli fejl ődése sok tekintetben folyamatos, de egyes
vonatkozásokban többször megszakított, s ellentmondásokkal terhelt. A megye és a
m egyerendszer történeti képz ődmény. Változó, fejlődő, átalakuló organizmus mind
hatásköre, szervezete, mind pedig területi struktúrája tekintetében. "Hatalma csúcspontját"
a megye a XIX. század els ő felében érte el, a törvényhozás része, az igazságszolgáltatás
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
18 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
területi letéteményese, általános közigazgatási hatóság, a végrehajtó hatalom legfontosabb
területi szerve, saját területén szinte "élet és halál" ura.
A magyar történelem sajátosságai miatt a megye nemzeti intézménnyé vált az "idegen"
központi törekvésekkel szemben, s a magyar társadalom vezet ő elitje nemcsak saját
rétegérdekei képviseletére tette képessé, alkalmassá, de nemzeti, alkotmány- és
törvényvédő jelleggel is felruházta.
A modern magyar államiság és közigazgatás megteremtésekor az 1870-es években a már
"nemzeti központi kormányzat" — melynek meghatározó képvisel őit a megye és a
megyegyű lések nevelték politikussá — a reálszférában túllép a megye történeti szerepén,
bár megfogalmazásaiban a történeti hagyományokra hivatkozik. A parlamenti rendszernek
megfelelő en szabályozzák és korlátozzák a megyék hatáskörét, mozgáslehet őségeit.
A mindenkori hatalmi, politikai céloknak megfelel ően korlátozták a megyei
önkormányzatok hatáskörét a dualizmus és a két világháború közötti id őszakban. A
közigazgatás államosítása szinte feltartóztathatatlanul haladt el őre. A "szocialista megye"
bizonyos tekintetben megfogalmazható úgy is, mint a korábban elindult államosítási
törekvések végletes, ideológiailag meghatározott, deformált túlhajtása.
Az új önkormányzati megye "a két választás" terméke bizonyos mértékig. A
többpártrendszer keretei között számolni kell a parlamenti többségnek és a kisebbségnek
is azzal, hogy a helyi önkormányzatok "pártszínezete" nem mechanikus lenyomata a
parlamenti erő viszonyoknak. A rendszerváltás során a közigazgatás területén a
funkcionális reform megtörtént, de a hatalomba jutott er őknek nem volt pillanatnyi érdeke
a radikális területi reform, így az, mint már annyiszor, ismét elmaradt.
Irodalom
Ballagi K.—Király P. (1878) A Magyar Birodalom leírása, különös tekintettel az 1876.
XXXIII. törvénycikkre. Budapest, Athenaeum.
Baráth T. (1943) Az országépítés filozófiája a Kárpát-medencében. Kolozsvár. A szerz ő
kiadása.
Beér J. (1962) A helyi tanácsok kialakulása és fejl ődése Magyarországon (1945-1960).
Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
Beér J.—Csizmadia A. (1966) Történelmünk a jogalkotás tükrében. (Sarkalatos honi
törvényeinkb ől, 1001-1949). Budapest, Gondolat Kiadó.
Bibó I. (1975) Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési
koncepció. Budapest, MTA Igazgatástudományi Bizottsága.
Cholnoky J. (1945) Vármegyéink földrajzi kialakulása. Földrajzi Zsebkönyv. Budapest, 3-
13. o.
Csánky D. (1890-1913) Magyarország történeti földrajza a Hunyadiak korában.
Budapest, I-III. kötet.
Csizmadia A. (1976) A magyar közigazgatás fejl ődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer
létrejöttéig. Budapest, Akadémiai Kiadó.
Csizmadia A. (1979) Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban. Budapest,
Gondolat Kiadó.
Edelényi-Szabó D. (1928) Magyarország közjogi alkatrészeinek és törvényhatóságainak
területváltozásai. Magyar Statisztikai Szemle, 6. 648-714. o.
Ember Gy. (1946) Az újkori magyar közigazgatás története Mohácstól a török ki űzéséig.
Budapest, Magyar Országos Levéltár.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
TÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 19
Eötvös J. (1902) A XIX század uralkodó eszméinek befolyása az álladalomra. Budapest,
Révai, I-III. kötet.
Ereky I. (1910) A magyar helyhatósági önkormányzat. A vármegyék. 1. kötet. Budapest,
II. kiadás.
Ereky I. (1942) A modern magyar közigazgatás kialakulása. Pécs, Pannónia Könyvtár.
Eszláry K. (1947) A közigazgatás területi reformjai. Városi Szemle, 1-2. 93-115. o.
Ferdinándy G. (1902) Magyarország közjoga. (Alkotmányjog.) Budapest, Politzer
Zsigmond és Fia.
Fényes E. (1847) Magyarország leírása. Pest, Beimel.
Fényes E. (1857) Ausztriai Birodalom statistikája és földrajzi leírása. Pest, Heckenast
Gusztáv.
Gyalay M. (1989) Magyar igazgatástörténeti helységnévlexikon. Budapest, TIT Nyomda.
Györffy Gy. (1963) Az Árpád-kori Magyarország történeti földrajza. I. kötet. Budapest,
Aka_'miai Kiadó.
Györffy Gy. (1977) István király és m űve. Budapest, Gondolat Kiadó.
Hajdú Z. (1991) Rendszerváltás, berendezkedés, területiség. (Közigazgatási területi
reformtörekvések Magyarországon 1949-1956 között.) Magyar Közigazgatás, 4. 323-
329. o.
Hajdú Z. (1993a) A magyar megyerendszer történeti, területi fejl ődésének sajátosságai I.
Comitatus, 1. 56-62. o.
Hajdú Z. ( I 993b) A magyar megyerendszer történeti, területi fejl ődésének sajátosságai II.
Comitatus, 2. 47-56. o.
Hantos Gy. (1931) A magyar közigazgatás területi alapjai. Budapest, Athenaeum.
Hencz A. (1973) Területrendezési törekvések Magyarországon. Budapest, Közgazdasági
és Jogi Könyvkiadó.
Holub J. (1938) A királyi vármegyék eredete. In: Emlékkönyv Szent István király
halálának 900. évfordulójára. Budapest, II. kötet. 71-106. o.
Horváth M. T. (1989) A tanácsrendszer alakulása és a kommunista párt területi
hatalompolitikája (1948-1988). Budapest, Államigazgatási Szervezési Intézet.
Katona Z.—Szamel L. (1949) A megyék új határai. Állam és Közigazgatás, 5. 480-489. o.
Kolozsváry V.—Szamel L. (1950) A járások területének rendezése. Állam és Közigazgatás,
6-7. 451-465. o.
Kristó Gy. (1988) A vármegyék kialakulása Magyarországon. Budapest, Magvető
Könyvkiadó.
Kovács T. (szerk.) (1976) A tanácsrendszer negyedszázada. (Tanulmányok.) Budapest.
Magyary Z. (1942) Magyar közigazgatás. Budapest, Kir. Magy. Egyetemi Nyomda.
Molnár K. (1929) Magyar közjog. Pécs, 3. kiadás.
Némethy A. (1958) Magyarországi törvényhatóságok közigazgatási beosztásának
változásai 1526 után. Történeti Statisztikai Közlemények, 3-4. 107-120. o.
Szamel K. (1981) A megyerendszer története Magyarországon. Budapest, Államigazgatási
Szervezési Intézet.
Tomcsányi M. (1942) Magyarország közjoga. Budapest, Kir. Magy. Egyetemi Nyomda. 4.
kiadás.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
20 Hajdú Zoltán TÉT 1996 s 1
CHANGES IN THE ADMINISTRATIVE SPATIAL DIVISION
IN HUNGARY
ZOLTÁN HAJDÚ
While giving a brief introduction and analysis of the spatial history of Hungarian public
administration, the author focuses on the following tendencies:
— in the historical-spatial development of the Hungarian public administration, continuity
and interruption were present simultaneously, to a large extent in connection with the
turning points of the history of the state.
— The most particular and most important regional unit of the Hungarian public
administration was the county that itself changed several times with respect to both its
function and spatial appearance.
— With the "foreign ownership" of the central power after 1526, the county developed
into a special national-political institution and became the stage of national opposition.
— The historical county and county system reached the top of their power by the mid-
19th century: Participant of law making, the regional representative of jurisdiction,
general authority of public administration, the most important regional organ of the
executive power.
— The civil transformation weakened the feudal type power unit of the counties, with the
separation of the branches of power, the former importance of the county governments
declined, the state administration pushed county governments out of more and more
significant fields.
— In the period of the civil transformation, a significant correction of the regional
division of the counties took place, but carefully considering the historically formed
county borders.
— The changes of the state border following World War I basically rearranged the
regional order of inner public administration. The territorial and population imbalances
among the counties were stronger than ever.
— Between the two world wars the nationalisation process of the public administration
accelerated.
— Before and during World War II the administrative space of the counties pulsed
according to the changes of the state border.
— The state socialist system, built between 1945 and 1950, carried out fundamental
changes in the functions and operation of public administration, at the same time it
only applied corrections in the regional structure.
In the second half of the state socialist era some elements of self governments
gradually appeared again in the Hungarian public administration, in a sense public
achuinis«Sion approached the historical traditions of Flungary.
— The systemic change of self government public administration in 1990 brought a
functional reform but not a real regional one.
Hajdú Zoltán: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon.
Tér és Társadalom, 10. 1996. 1. 5–21. p.
ÉT 1996 s 1 A közigazgatási térfelosztás változásai... 21
The reform of 1990 appreciated the role of the self governments of the settlements for
the first time in the history of the Hungarian public administration, and it partly led to
the fact that the regional governments were depreciated as never before in the
administrative history of Hungary.
The county governments had never been as weak and deprived of functions in the
history of the Hungarian public administration as after 1990.
The Hungarian public administration and regional system is facing new challenges and
bad needs for reforms.