Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 57-68. p.
Tér és Társadalom 6. 1992.1-2: 57-68
TERÜLETFEJLESZTÉS IRÁNYÍTÁSÁNAK KÉRDÉSEI
(Issues of the management of regional development)
ILLÉS IVÁN
A területfejlesztés, mint a kormányzati politika eleme
és az azt meghatározó tényez ők
A területfejlesztés sajátos aspektusa a gazdaságpolitikának. Valójában magába foglalja a
rsadalom- és gazdaságfejlesztés valamennyi elemét, megtetézve még a térbeli dimenzió diffe-
nciáló hatásával. Ezért a területfejlesztési politika semmiképpen sem korlátozható a gazda-
s gpolitika egyetlen jól definiált és körülhatárolható szegmensére, következésképpen a terület-
f jlesztés irányítása sem korlátozható egyetlen szektorra. Következésképpen a területfejlesz-
tf sben nincsenek bevált és elterjedt irányítási struktúrák nemzetközileg sem, az nagy mérték-
n függ az ország gazdasági rendszerét ől, az irányítás átfogó felfogásától és struktúrájától.
I4at fő tényezőt sorolhatunk fel, amely meghatározza a területfejlesztés helyét és jelent őségét:
— Az ország egészének regionális struktúrája: az ország mérete, az országon belüli gazdasági
és népsűrűségi különbségek, a természeti er őforrások megoszlása. Nyilvánvalóan ezek a
tényezők motiválták pl. Szibéria kiaknázásának, vagy Brazília bels ő részeinek hasznosítási
politikáját.
A történelmi, politikai és etnikai tényez ők: egy többnemzetiség ű országban — egyéb körül-
mények azonos volta mellett is — másképp vet ődik fel a regionális politika kérdése, mint
egy homogén államban. A határok megváltozása — ráadásul e határok „nehezen átjárható-
vá" válása — új kihívások elé állítja a regionális politikát: ilyen volt pl. az NSZK határmenti
övezeteire, a Zonenrandgebiete-re vonatkozó fejlesztési politika, de újabb regionális problé-
mákat vet fel országok egyesítése, ill. újraegyesítése is.
— Az állami gazdaságpolitika filozófiája és alapcéljai: Alapkérdés természetesen, hogy egy
kormányzat milyen jelent őséget tulajdonít a regionális problémáknak, a regionális fejlettsé-
gi különbségeknek és ezen belül milyen szerepet szánnak az állami intervenciónak. Szociál-
demokrata irányzatú kormányzatok általában nagyobb jelent őséget tulajdonítanak a
jövedelem- és esélyegyenl őségnek, és ennek megteremtésében az államnak. Következés-
képpen a regionális egyenl őtlenségek mérséklésének céljai is nagyobb szerepet kapnak az
állami politikában.
A gazdasági rendszer természetesen dönt ő tényező. Kommunista, direkt tervutasításos
rendszerben, ahol a piacnak nincs, vagy alig van szerepe, az állam szükségszer űen meghatá-
rozó jelentőségű a regionális fejlődésben, függetlenül attól, hogy ezt közvetlenül vagy köz-
vetve teszi-e. Ugyanakkor a piaci kontroll hiányában a területfejlesztésben politikai szem-
pontok dominálnak. Egészen más a területfejlesztési politika szerepe a piacgazdaságban,
még akkor is, ha a kormányzatnak explicit és prioritást élvez ő területpolitikai céljai is van-
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
58 Illés Iván TÉT 1992 • 1--2
nak. Ezeket a célokat ugyanis csak a piac figyelembevételével, közvetítésével, a piaci vissza-
jelzések segítségével tudják elérni.
— Talán az egyik legfontosabb determináló tényez ő az állami irányítás, a közigazgatás
rendszere:
* szövetségi államokban a föderatív struktúra a közigazgatásnak eleve er ős területi, regionális
tagoltságot ad, így a föderatív kormányzás — kimondva, vagy kimondatlanul — az államirá-
nyításnak igen er ős területi aspektust kölcsönöz;
* még ennél is fontosabb magának a kormányzati irányításnak a funkcionális tagoltsága: az,
hogy az igazgatás els ősorban ágazati irányultsággal vagy funkcionális jelleggel m űködik-e.
A központilag irányított tervgazdaságok kivétel nélkül alapvet ően az ágazati irányítási és
elosztási elvekre épültek, amiben a területi elv — országonként eltér ő intenzitással és haté-
konysággal, — csak kiegészít ő szerepet játszhatott;
* a területfejlesztés szempontjából rendkívül fontos a helyi és területi önkormányzatok rend-
szere, hatásköre, finanszírozása és pénzügyi forrásai. Ett ől a rendszertől, hatáskörtől, hier-
archiától és anyagi lehet őségektől függően válhatnak az önkormányzatok a területi irányítás
fontos, vagy valós hatáskörrel nem bíró periférikus részévé.
— Végül a területfejlesztés nemzetgazdasági helye és irányítása függ az e téren megvalósuló
nemzetközi együttm űködéstől is. Ez természetesen els ősorban az Európai Közösség regio-
nális politikájára vonatkozik, ahol a közösség bizonyos regionális fejlesztési és támogatási
funkciókat átvett a nemzetállamoktól és ezáltal az utóbbiak szerepe természetszer űen mó-
dosult.
Tekintettel arra, hogy e hat tényez őnek az egyes orszégokban a legkülönböz őbb kombinációi
figyelhetők meg, nem csoda, hogy a területfejlesztés irányításában egységes receptekkel, szé-
leskörűen elterjedt struktúrákkal aligha találkozunk.
Az elmúlt évtizedek legf őbb tanulságai
Bár manapság a korábbitól alapjaiban eltér ő gazdasági rendszer kiépítése a célunk, mégsem
haszontalan az elmúlt negyven év területfejlesztési intézményrendszere f ő tanulságainak vázla-
tos áttekintése:
1. A központi tervgazdálkodású országokban általában, de Magyarországon különösen, a te-
rületfejlesztés alapvet ően átpolitizált ügy volt. Jóllehet az egész társadalom- és gazdaságpoliti-
ka Magyarországon pártirányítás, párthatározatok alapján m űködött, mégis meglepő — a doku-
mentumok áttanulmányozása alapján —, hogy a területfejlesztés tekintetében minden lényeges
kérdés még részleteiben is határozatokban öltött testet, és a kormányzat e tekintetben meglep ő
passzivitást, mondhatni csöndes obstrukciót folytatott. Maga a területfejlesztés híres-hírhedt
kettős célja — a hatékonyság és kiegyenlít ődés — is egy ilyen konfliktusos, kompromisszumos
megoldást jelzett. A kiegyenlít ődés, vagy közelítés a mindenkori politikai akciókhoz szolgált
hivatkozási alapul, a területi hatékonyság pedig — tekintve, hogy annak meghatározására, pláne
mérésére, adott feltételek mellett komoly formában soha nem került és nem is kerülhetett sor
— a kormányzati bürokrácia részér ől hivatkozásul alapul szolgált e politikai akciók leszerelésé-
re, konkrétabban minden preferenciális vagy diszpreferenciális területfejlesztési eszköz kiikta-
tására.
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
T T 1992.1-2 A területfejlesztés irányításának kérdései 59
Mi volt az oka ennek, a gazdasági- és társadalompolitika többi eleméhez viszonyítva is nagy
p litikai túlsúlynak:
— nem utolsósorban az, hogy az MDP, majd az MSZMP szervezeti, irányítási struktúrája
e tért a gazdaság általános irányítási struktúrájától. Míg a gazdaságirányításban lényegében az
á azati elv valósult meg, a pártirányításban — mintegy történelmi rekvizitumként — megma-
dt a területi elv, azaz annak ellenére, hogy jóllehet a munkahelyi és vállalati pártszervezetek,
é nem a lakóhelyiek váltak a politikai és hatalmi tevékenység alapelemévé, ezek továbbra is
atelepülési , területi pártbizottságoknaktartoztakels ősorbanloj alitással , személyükben, pozíció-
jükban attól függtek. A helyzet természetesen konfliktusos volt, de kétségtelen, hogy a párthie-
rchiában maradt meg leginkább a területi érdekkinyilvánítás és érdekérvényesítés lehet ősége;
— a totalitáriánus monolit egypártrendszer keretében a politikai koncepciók, irányzatok har-
c lehetetlenné vált, így az elit számára a politizálás egyetlen lehet ősége az ágazati és területi
1 bbyzás volt. Az ágazati lobbyzásnak azonban megvolt a maga kézenfekv ő irányítási, miniszte-
r ális és ezáltal intern csatornája, így a szó szorosabb értelmében vett politikai tevékenység tere-
'vé — ha ilyesmiről egyáltalában beszélhetünk — a területi lobbyzás vált, többek között ez
pezte a megválasztott képvisel ők túlnyomó többségének kizárólagos tevékenységét.
2. A területfejlesztésnek egyfajta politikai, ill. propagandisztikus jelent ősége tehát mind-
végig megmaradt a negyven év alatt. Jóllehet a kormányzat e követelményeknek deklaratív szin-
ten általában igyekezett is eleget tenni, s őt mindez a minisztériumok, főhatóságok között folyó
pi-esztizs és hatalmi harc állandósult témájává is vált, valójában az e téren folyó kormányzati
tevékenységnek a dolgok folyamatára való tényleges ráhatása közvetlenül minimális volt, a küz-
mek fiktív pozíciókért folytak. Nem állítom, hogy a területfejlesztési politika a gazdasági
erkezetre semmiféle hatást nem gyakorolt, de ami volt, az sokkal inkább politikai és párt
omásgyakorlás, semmint kormányzati tevékenység alapján jött létre.
Mi volt az oka a területfejlesztés, mint kormányzati tevékenység e teljes periferizálódásának
é hatástalanságának?
— Mindenekelőtt az irányítás általános alapelve és struktúrája. A rendszer eredeti változatá-
ban teljes egészében az ágazati „tervlebontás" elve alapján m űködött, azaz a Tervhivataltól
a minisztérium, a minisztériumtól a vállalat, a vállalattól a gyáregység kapta az összes anyagi
eiszközeit, a részletezett feladatokat és ugyanezen csatornán visszafelé tartozott elszámolni tevé-
1- nységével . Kés őbb a direkt tervlebontás megsz űnt, de a rendszer alapvonásai fennmaradtak.
: bben a redszerben egyszer űen nem volt hely semmiféle területi elv ű koordinációnak, pláne
ányításnak, azt, mint immunrendszer a szervezetidegen tevékenységet, kivetette magából;
— Az 1962. évi vállalatátszervezés, majd az 1968. évi irányítási-rendszer reform még tovább
rlátozta a területfejlesztés kormányzati hatókörét. A nagy országos vállalatok létrehozása
yanis a területfejlesztést végs ősoron vállalaton belüli üggyé tette, az 1968. évi reform pedig
vállalaton belüli ügyeket valójában kivonta a kormányzat hatóköréb ől. Ezután a vállalatok
aguk döntötték el — meghatározott adminisztratív korlátok, pl. a budapesti telepítési tilalom
retein belül —, hol hoznak létre új ipartelepet, illetve melyik ipartelepet fejlesztik, melyiket
m. A kormányzat ezt pénzügyi szabályozókkal némileg befolyásolhatta;
— Végső soron ez az eszköz, a pénzügyi szabályozás, lehetett volna és kellett volna, hogy
1 gyen egy piacgazdaságban a területfejlesztés irányításának legf őbb kormányzati eszköze. Itt
utatkozott meg leginkább a területfejlesztés periférikus szerepe az 1968 utáni területfejlesztési
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
60 Illés Iván TÉT 1992.1-2
irányításban. Abban ugyanis, hogy a kormányzati irányítás és a pénzügyi irányítás nem volt
hajlandó érdemben integrálni a területfejlesztési differenciákat, vagy egyáltalán regionális
szempontokat érvényesíteni. A maximum, ami elérhet ő volt, az az állam által nyújtott vállalati
beruházási támogatások egy részének területfejlesztési célra való felhasználása. Ennek összege
időnként kisebb, idő nként nagyobb volt — a politikai szituációtól függ ően —, de sohasem halad-
ta meg a GDP 1-2 ezrelékét. Ezt valójában mindig politikai kényszerek nyomása alatt adott
alamizsnaként értékelték.
Az adórendszer térbeli differenciálása elleni érvelés f ő pontja mindig a normativitás, az egy-
ségesség megőrzése volt. Valójában ez igaz is lett volna, ha a gyakorlatban nem állt volna vele
szemben sok száz kivétel az ágazati és vállalati szint ű szabályozóalkuk eredményeként. A másik
érv volt a gyáregység, ipartelep szintjén a mérleg és szintetikus kimutatások hiánya, ami ismét
igaz volt, legfeljebb ott sántított az érvelés, hogy eközben sokkal id őrablóbb és feleslegesebb
kimutatások százait készíttették el a vállalatokkal. Valójában ez is inkább a pénzügyi kormány-
zatnak a területi problémák iránti teljes érzéketlenségét, és kevésbé az objektív akadályokat
demonstrálta;
— Végül az irányítás ágazati rendszere illuzórikussá tette a középs ő szintnek, a megyei taná-
csoknak, az átfogó területfejlesztésben való részvételét is. A megyei tanács ugyanis sajátos kép-
ző dmény volt. Az infrastrukturális ágazatok egy része esetében — amelyek hatókörébe tartoz-
tak — ki volt ugyan szolgáltatva a minisztériumok, a tervhivatal diktátumainak, de nagy
hatalommal és önállósággal rendelkezett az így juttatott összegek települések közötti elosztásá-
ban. Az ágazatok másik, nagyobb — nem felügyeleti körébe tartozó — csoportjában azonban
sem információ nem volt a fejlesztési szándékokról, sem lehet őség, eszköz, hatáskör annak
bárminemű befolyásolására. A „megyei területfejlesztési tervek" elkészítésének elrendelése
és azok elkészítése tehát már-már komikus er őfeszítés és tevékenység volt. A kormányzat elren-
delt olyasmit, amir ő l tudta, hogy nem lehet teljesíteni, hiszen az adott területen m űködő gyár-
egységek, ipartelepek maguk sem tudtak semmit saját jöv őjükről, fejlődésükről, a központi
nagyvállalat pedig egyszer űen nem tekintette partnernek a tanácsot, még akkor sem, ha magá-
nak a nagyvállalatnak volt valami elképzelése a jöv őről, ami az idő előrehaladtával egyre kevés-
bé volt jellemző.
3. Az elmúlt 40 év területfejlesztésr ől szóló elemzéseiben, tanulmányaiban kevésbé kapott
hangsúlyt egy momentum, amelynek pedig rendkívüli a jelent ősége. Nevezetesen arról van
szó, hogy az elemző k a területfejlesztést és településfejelsztést egy kalap alá vették, vagy az
utóbbit az első részének tekintették, és így a területfejlesztésre vonatkozó bármely értékítélet
automatikusan kiterjesztő dött a területfejlesztésre is. Pedig, ha az egyik — a területfejlesz-
tés — alatt a gazdaság és a társadalom térbeli szerkezetének kormányzati segédlettel való meg-
változtatását, az utóbbi — a településfejlesztés — alatt pedig a települések nagyságának és infra-
strukturális állapotának — ugyancsak kormányzat révén, de a kormányzatok közvetítésével —
való változását értjük, akkor a kett ő között a magyar gazdaságirányításban alapvet ő különbség
volt:
Magyarországon a területfejlesztés funkcióján az Országos Tervhivatal és az Építésügyi és
Városfejlesztési Minisztérium osztozkodtak, ill. vitatkoztak, annál hevesebben, minél keve-
sebb volta valós hatáskör és funkció mögötte, és azt hiszem, hogy ez így is logikus. A területfej-
lesztés funkcióin viszont a Tervhivatal (egy másik részlege), a Pénzügyminisztérium és a Mi-
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
TÉ 1992.1 - 2 A területfejlesztés irányításának kérdései 61
ni ztertanács Tanácsi Hivatala osztozott, nem konfliktusok nélkül, de azért együttm űködve és
mUnkamegosztásban (az els ő gondoskodván a fejlesztésr ől, a második az üzemelésről, a har-
' m dik a közigazgatási szevezetr ől, a belső igazgatási struktúrákról, várossá nyílvánításról stb.).
1\/1 g a területfejlesztés — mint mondtuk — az irányítási rendszerbe nem illeszkedett bele, azon
kí ül állt, a területfejlesztés szervesen integrálódott a rendszerbe. Beépült ugyanis az ágazati
ir4nyítás rendszerébe, a Tervhivatalban egyetlen részlegben összpontosítva a teljes infrastruk-
túfafejlesztést: lakás, közm ű , helyi közlekedés, oktatás, egészségügy, kultúra, sport stb., ami
m4s minisztériumokban szétszórva helyezkedett el, és mindezt összefogva a tanácsi, települési
fejlesztés keretében.
'áadásul ezt a tanácsi és infrastrukturális irányítást és szabályozást az 1968-as reform szele
al érintette. A döntések, az eszközök elosztása továbbra is központilag „lebontva" történt.
vetkezésképpen igen nagy hatalom és felel ősség koncentrálódott ezen emberek kezében.
em véletlen, hogy ezek a gyökeresen eltér ő feltételek két gyökeresen eltér ő emberfajtát
rmeltek lő" a két terület állami irányításában. A területfejlesztés megfelel ő pozícióiban
ol an emberek gyűltek össze, akik magas felkészültséggel, tudományos fokozattal rendelkez-
te , a témáról számos értekezést és publikációt jelentettek meg (csupán néhány nevet említve:
K szegi László, Kóródi József, Boros Ferenc, Bartke István, Tatai Zoltán, Lackó László), de
ós befolyásuk az elosztási folyamatokra alig, vagy nem volt. Néhányan beletör ődtek, néhá-
nyan — széplelkek lévén — észre sem vették, míg mások szélmalomharcot folytattak. A terület-
fejlesztés, a tanácsi irányítás kulcspozícióiban viszont megbízható bürokraták ültek, akik —
e -két tiszteletreméltó kivételt ől eltekintve — tudományos és publikációs tevékenységet nem
fo ytattak, megelégedtek azzal a hatalommal és elismeréssel, amit hivatali pozíciójuk juttatott
n ik. Nem véletlen, hogy az elmúlt évtizedek területfejlesztési publikációi többnyire appará-
tu on belülről, településfejlesztési publikációi apparátuson kívülr ől (Szelényi Iván, Konrád
G örgy, Enyedi György, Vági Gábor) és azok kritikájaként jelentek meg.
nyegében ugyanez a helyzet a megyei tanácsokkal. Mint jeleztük, az átfogó területfejlesz-
té ben valójában semmiféle lehetőséggel nem rendelkeztek (aki tehát ezt ma helyre akarná állí-
ts i, az nem létező dolog életrekeltésével kísérletezik). Ezzel szemben — különösen a hetvenes
évtizedben — döntő befolyásuk volt a településfejlesztésre, vagyis arra, hogy a megye települé-
sei az erőforrásokból milyen arányban részesedtek, milyen fejl ődési pályát tehettek meg.
cikk keretei nem alkalmasak arra, hogy a településfejlesztési politika erényeit és hibáit,
ső vétkeit itt elemezzem. Csupán arra hívom fel a figyelmet, hogy míg a területfejlesztés, a
té ségi, regionális gazdasági arányok és struktúrák millió ágazati és vállalati döntés együttes
h 'saként jöttek létre, addig a településfejlesztés f ő arányaira vonatkozó döntések egy-két tucat
e ber kezében öszpontosultak, akik azonosíthatóak, érdemeik nem vehet ők el, és felelősségük
hárítható át.
A jelenlegi helyzet és a teend ők
óbbszörösen is igazolható, hogy ma a területfejlesztés nehezebb, bonyolultabb és sürg ősebb
fe adatok előtt áll, mint a megel őző fél évszázadban bármikor:
. Ez döntően a megváltozott objektív gazdasági helyzet következménye:
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
62 Illés Iván TÉT 1992 s 1-2
— Az általános és nagyarányú gazdasági recesszió nyilvánvalóan területileg differenciáltan
érvényesül. Törvényszerű , hogy az újonnan, kevésbé szilárdan megalapozottan, a helyi gazda-
ságba beépülten létrejött gazdasági egységek, ipartelepek válnak els őként áldozatává a gazdasá-
gi válságnak, különösen akkor, ha sorsukról a döntés egy távoli központ kezében van;
— A külgazdasági reorientáció, a keleti piacok összeomlása az e piacokra els ősorban ráépült
keleti országrészeket sújtja, míg a nyugati m űködőtőke, bérmunka és kooperáció els ősorban
— és érthetően — a nyugati országrészeknek válik el őnyére. Egyértelm űen — és a korábbiakban
soha nem tapasztalt mértékben — kibontakozik az ország gazdasági szint alapján történ ő ketté-
szakadása;
— A piacgazdaság térnyerésével a piaci tényez ők, a földrajzi, gazdasági környezet differenci-
áltságából adódó járadékdifferenciák egyre inkább teret kapnak és tovább növelik a különbsé-
get. Valójában a piac differenciáló hatása területi értelemben csak most kezd érvényesülni;
— Végül újfajta és egyel őre átláthatatlan függ őségi rendszerek kezdenek kialakulni. Külföldi
és hazai cégek felvásárolnak, vagy ellen őrző részesedést szereznek más vállalatokban, néha
fejlesztési, néha nem egészen belátható más célok érdekében. Egyel őre még távolról sem tudha-
tó, mik lesznek e láthatatlan érdekeltségi és irányítási hálónak a regionális konzekvenciái.
2. Egyidejűleg megszűntek azok a politikai érdekérvényesítési intézmények és struktúrák,
amelyek a területi szempont, a területi érdek valamilyen szint ű megjelenítését és érvényesítését
szolgálták:
— Eltűnt az állampárt a maga területi szervezetével, hierarchiájával és hatalmával. A mai
területi (megyei) pártszervezetek közül egyik sincs — még ha szándékában lenne is — olyan
pozícióban, hogy akár saját pártjában, de még kevésbé az országos politikában, a területi érde-
ket érvényesítse.
— Megváltozott a parlament összetétele. A képvisel ők jelentős része országos listákon, de
másik jelentős része sem egyéni választókerületb ől, hanem pártja jóvoltából került a parlament-
be. De általában is — a politikai tevékenység színterének jelent ős kiterjedésével — a képvisel ők
tevékenységét sokkal inkább a pártküzdelmek és csak sokadrangúan a területi lobbyzás köti le;
— Ha nem is a megyei pártbizottságokhoz hasonló, de mégis er ős hatalmi központot, érdek-
érvényesítési lehet őséget jelentettek a megyei tanácsok a kormányzati szférában. Az új önkor-
mányzati rendszer azonban a megyét korábbi hatalmi pozíciójától teljesen megfosztotta, azok
megszűntek a kormányzati politikára bármilyen érdemi hatást gyakorolni.
Félreértés ne essék, a szerz őtől mi sem áll távolabb, mint a pártállami struktúrák „visszasírá-
sa". Csupán ténymegállapításként szögeztem le, hogy e struktúráknak volt — sok egyéb és nem
kívánatos fukció mellett — bizonyos, nem elhanyagolható, térségi területi érdekérvényesít ő
funkciója is, és ezek a funkciók akkor sz űntek meg, amikor a területi problémák soha nem
látott mértékben kiélez ődtek. És egyenlőre semmi sem jött létre helyettük.
3. Mindebből fő következtetésként és logikusan az adódik, hogy az átmenti id őszakban a
kormányzaton belül kell egy igen er ős területfejlesztési funkciót és irányítást kiépíteni. Két
megjegyzés kívánkozik ehhez:
— a nemzetközi — főleg európai — területfejlesztési irányzatok ma, a hatvanas-hetvenes
évekkel szemben, inkább egy állami redisztribúció ellenes, a helyi kezdeményezésekre, er őfor-
rásokra, az innovációra, a műszaki fejlesztésre orientált politikát preferálnak, amelynek leg-
jobb szintetizálása talán Walter Stöhr professzor m űveiben jelenik meg. Érthető reakciója ez
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
T T 1992 .1-2 A területfejlesztés irányításának kérdései 63
a orábbi évtizedek területfejlesztési politikájának egyes kudarcaira. Miközben azonban ezen
ú irányzatok minden hasznosítható elemét alkalmazni kell, nem lehet elfeledkezni arról, hogy
a agyar gazdaság ma a mintául vett országoktól gyökeresen eltér ő helyzetben van. Ezek az
ú irányzatok kiépült és er ős magánszektoron, fejlett piacgazdaságon, kiépült és intenzív helyi
p aci kapcsolaton alapulnak, és nem ilyen rohamosan visszafejl ődő gazdaságokra dolgozták
k , mint a magyar gazdaság. Ezért, miközben ezeket az eszközöket és intézményeket már most
t'' rekednünk kell alkalmazni, ma Magyarországon nélkülözhetetlen — a redisztribúció elemeit
isi tartalmazó és nem csupán a keretrendszerre, vagy az infrastruktúrára korlátozódó — határo-
zett kormányzati területfejlesztési politika érvényesítése:
— A másik megjegyzés az MSZP regionális politikára vonatkozó beterjesztett törvényterve-
zétéhez kapcsolódik. E törvénytervezet, azzal az indokolással, hogy a regionális politika min-
d nkit érint és mindenhez kapcsolódik, azt kvázi kivenné a kormányzati hatáskörb ől és parla-
enti, helyesebben a parlament alá rendelt Tanács, vagy Bizottság hatás- és feladatkörébe
h lyezné. Úgy gondolom, hogy ez a javaslat — bármi is legyen a vélemény a mai, vagy minden-
k ri kormányzatokról — nem járható. A területfejlesztés az átfogó társadalom- és gazdaságpoli-
ti a része, és abból kiszakítva — netán avval szembeállítva — garantáltan teljesen hatástalanná
v lik. Az elmúlt évtizedek bőséges példát szolgáltatnak erre vonatkozóan.
4. A kormányzatnak tehát — véleményem szerint — kiemelt szerepe kell legyen. Ehhez
képest a mai kormányzati területfejlesztési politika gyakorlata inkonzisztens, rögtönz ő és
lassú:
— Mindeddig nem kerültek kidolgozásra a kormányzati területfejlesztési politika alapirá-
n ai, alapelvei, koncepciója. A munkálatok els ősorban a területfejlesztési törvény kidolgozásá-
i
r koncentrálódtak. Véleményem szerint azonban a politika alapelveinek kidolgozása els ődle-
g s a törvényi szabályozással szemben, és ennek hiányában legfeljebb nyugati — nem a mi
k 'rülményeinkhez illeszkedő — törvényszövegek adaptálására, vagy terméketlen hatásköri és
tézményi vitákra kerülhet sor;
— A területfejlesztést érint ő intézkedések rögtönz ő, ad hoc és tűzoltó jellegűek. Az egyes
egyékre vonatkozó programok kidolgozására kihelyezett kormányülések nyomán, vagy szük-
séghelyzetben kerül sor, és a felel ős kormányszerv megjelölése meglehet ősen rögtönzött
jellegűnek tűnik. Így p1. Szabolcs-Szatmár-Bereg megye felzárkóztatási koncepciójának
kormányzati kezelését a belügyminiszter, Nógrád megye kezelését az ipari és kereskedelmi
iniszter, Baranyáét a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter, ' Borsod-Abaúj-
- mplénét a pénzügyminiszter, az ún. kistérségi programokat a munkaügyi miniszter kapta
eg feladatul. Az egyik legjelent ősebb program indítása egy képvisel ői indítványt követő
o szággyűlési határozat alapján történt: az Alföld rövid- és hosszú távú területfejlesztési és
hasznosítási koncepciójáé. Ez korábban a kormányzati munkaprogramban semmiféle
f rmában nem szerepelt, ezt követ ően szerves és kiemelt részévé vált. Az ötletet adó képvi-
s lő történetesen kormánypárti volt, és az embernek el kell gondolkodnia, ugyanígy alakul-
n: k e a munkaprogramok, ha ugyanez az ötlet történetesen egy ellenzéki képvisel őnek jut
e zébe.
5. A területfejlesztési és településfejlesztési funkciókat továbbra is — nem egészen tisztázott
unkamegosztásban — több tárca látja el, és úgy t űnik megismétlődnek, újratermel ődnek az
e múlt évtizedek áldatlan helyzetei és konfliktusai;
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
64 Illés Iván TÉT 1992.1-2
— Először van az országnak a területfejlesztést nevében is visel ő minisztériuma: a KTM.
Úgy tű nik azonban, hogy ez a minisztérium fontosságában, hatáskörében, szavának súlyában,
de főleg rendelkezésre álló eszközeiben nem tartozik az „els őrangú" minisztériumok közé,
ami természetesen hatással van az egész területfejlesztési problémakör érdekérvényesítési lehe-
tőségeire is;
— A Belügyminisztérium látja el az önkormányzatokkal, valamint a területfejlesztéssel
összefüggő feladatokat, ugyan ezekben a funkciókban, és a területfejlesztésben jelent ős felada-
tai vannak a Pénzügyminisztériumnak is. Mindkét minisztérium mind a hatalmi és presztizs-
hierarchiában, mind a rendelkezésre álló anyagi eszközökben lényegesen jobban áll, mint a
Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium. A baj az, hogy e minisztériumokon belül
a terület- és településfejlesztés ügye nem tartozik az els őrangú kérdések közé, mi több, periféri-
kusnak számít. Hiába tehát a minisztérium jelent ős kormányzati súlya, ha azt nem veti be a
területfejlesztés érdekében;
— Megörökölte a két minisztérium — a KTM és a IBM — az áldatlan hatásköri vitát, ami
olykor nyílt sajtópolémiában is kifejez ődik (1d. Morvay István cikke a Magyar Hírlapban), de
még a minisztériumokon belüli vita is nyílt konfliktussá válik (pl. amikor Szabó Gábor helyettes
államtitkár a KTM-beli lemondását részben a területfejlesztés „túlzott" térnyerésével indokol-
ja). De a BM-en és PM-en belül sem teljes az információs és intézkedési összhang a terület-
településfejlesztési és egyéb részlegek között). Megismétl ődni látszik az a szituáció is, hogy
a KTM-ben a területfejlesztés irányításában egyénileg kiváló teljesítményt nyújtó kutató szak-
emberek gyülekeznek, de államigazgatási gyakorlat és valós hatáskör nélkül, míg a területfej-
lesztés irányítását és a velejáró jogi és pénzügyi hatásköröket a BM-ben — ismét bizonyos kivé-
telekkel — derék bürokraták veszik kézbe;
— A belső viták és minisztériumi presztizsharcok miatt valós kormányzati koordináció e
kérdésben nem tud kialakulni. A tárcaközi koordináció érdekében 1991. júniusában létre-
hozták a Gazdasági Kabinet Regionális Munkabizottságát, mint tárcaközi szervet. A munka-
bizottságot azonban 1991. szeptember után össze sem hívták. A területfejlesztési törvény el ő-
terjesztése — egyeztetési problémák, valamint a parlament zsúfolt napirendje miatt — 1992-ben
sem szerepel az Országgy űlés napirendjén, jóllehet azt már egy éve el ő kívánták terjesz-
teni.
De nemcsak a kormánynak nincs területfejlesztési elgondolása, hanem az ellenzéknek
sem. Az MSZP törvénytervezetét már említettem. Úgy t űnik, hogy az SZDSZ és a FIDESZ
eddig fel sem fogta a területi problémák súlyát, vagy ha igen, akkor is fontosabbnak tartja
e téren a kormányzati (ill. köztársasági megbízotti) akciók, valamint a megyei önkormány-
zatok befolyásának korlátozását, mint a problémák megoldását. E pártokban a vidéki szerve-
zetek, a területi érdekképviselet súlya még kisebb, mint a koalíció pártjaiban és az MSZP-
ben.
A leírtak szándéka tehát távolról sem csak és nem is els ősorban a kormányzat kritikája akar
lenni, hanem figyelemfelhívás arra, hogy a dolgok aggasztóan állnak: az országos munkanélkü-
liségi ráta 10 százalék, de vannak községek, ahol 10 százalék azok aránya, akiknek munkája
van. Együttes cselekvésre van szükség a helyzet javítására.
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
TÉT 1992.1-2 A területfejlesztés irányításának kérdései 65
6. A legfontosabb, legsürg ősebb teendő tehát a kormányzat kötelezettségeinek, feladatainak
4s hatáskörének meghatározása, ill. meger ősítése a területfejlesztésben.
— Mindenekelőtt határozott és egyértelm ű területfejlesztési program — törvénnyel együtt,
agy anélkül — elkészítése szükséges, amely hitet tesz a kormányzat aktív szerepvállalása mel-
tt a területi válságproblémák megoldásában. Arra hivatkozni, hogy ez az eredeti kormány-
rogramban benne van komolytalan, hiszen amióta az elkészült, csupán olyan változások ját-
szódtak le, hogy megszűnt a Szovjetunió, megszűnt (Nagy-) Jugoszlávia, az ipari termelés a
felére esett vissza, és a munkanélküliek száma gyakorlatilag nulláról 600 ezerre n őtt;
— A területfejlesztésnek egységes és er ő s kormányzati képviseletre van szüksége. A tapasz-
tillatok szerint egy ilyen nev ű , de szükségszerűen periférikus szerep ű minisztérium ennek csak
látszatát biztosítja, még akkor is, ha ott szakmailag kiválóan felkészült emberek tevékenyked-
ek ezen az ügyön. A magyar történelmi hagyományok és a tényleges hatalmi helyzet alapján
a helyzet leginkább a Belügyminisztériumban biztosítható, jóllehet ennek ott is számos szak-
ai és személyi feltétele lenne (pl. a minisztérium szervezeti struktúrájának megváltoztatása,
civil jelleg további er ő sítése, a szakmai, személyi és tudományos háttér meger ősítése), de
gfő képpen az, hogy ezt az ügyet a kormányzat és a minisztérium vezetése is magáénak vallja
elsőrangú ügyként kezelje;
— A területi válság, az átlagosnál súlyosabb területi recessziók kezeléséhez természetesen
pénz kell. 1991-ről 1992-re a Területfejlesztési Alap összege 1,5 milliárdról 6 milliárdra (a GDP
0,2 százalékra) n őtt. Első látásra ez tekintélyesnek látszik, valójában csak látszat. Belefoglalták
ugyanis a kedvezőtlen adottságú területek 4 milliárdos — korábban agrárszubvenciónak tekin-
tett — támogatását, továbbá eltöröltek mintegy 0,5 milliárd érték ű adókedvezményt. Valójában
összeg tehát nominálértékben legfeljebb változatlan, reálértékben természetesen jelent ősen
ökkent, miközben a területi problémák lényegesen súlyosbodtak. Ha a nyugat-európai orszá-
knak csak a minimálnormáját kívánnánk elérni, a területfejlesztési célú támogatást akkor
a GDP 1% -ára, azaz a mai arány ötszörösére kellene emelni. A mai cs ődök és felszámolások
tmege figyelmeztet továbbá arra, hogy egy egyszeri támogatás kidobott pénz, ha kedvez őtlen
feltételek között nem biztosítjuk a folyamatos jövedelemtermelés és forrásképzés minimális fel-
tételeit. A régi rendszer beruházási támogatása tehát nem elegend ő, e területeken bizonyos fo-
lyamatos adókedvezmények elengedhetetlenek. A pénzügyi bürokrácia ellenállásával szemben
i4 be kell tehát építeni a regionális szempontokat a pénzügyi szabályozórendszerbe. Különösen
f ntos továbbá, hogy a külföldi befektet ő k az ország keleti és általában válságos, elmaradott
rületein különleges kedvezményben részesüljenek.
7. Végül, de egyáltalán nem utolsósorban, felmerül a területi érdekérvényesítés politikai,
g zdasági és társadalmi problémája:
— Egyik megoldásként felmerülhet a kétkamarás parlament, ahol az egyik kamarában a kép-
v selő k — politikai tagoltságban ugyan, de — nem utolsósorban területeket, megyéket, régiókat
k pviselnének. Fél ő azonban, hogy ez nem lesz egyszerű dolog, s hogy e második kamarában
o y sok érdeket kívánnának megjelentetni (pl.: munkáltatók — munkavállalók), hogy a területi
é dekérvényesítés végülis elsikkadna;
— A másik megoldás az erő s és reprezentatív térségi-területi önkormányzatok rendszere.
nyolcvanas évekig „középerős" szinten — annak sok hátrállyával és el őnyével, de nem igazán
reprezentatív, demokratikus alapon — ez létezett Magyaroi :'szágon, az 1989-90-es tárgyalások
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
66 Illés Iván TÉT 1992.1-2
ill. alkotmányozás során, a kormánypártok és a liberális ellenzék közösen, ezt a szintet lényeges
funkcióitól megfosztotta. Valamilyen térségi érdekérvényesítési középszint hiánya tehát nyil-
vánvaló. De az is nyilvánvaló, hogy a köztársasági megbízotti „régiók" nem azok, hiszen a
nyugat-európai regionalizálás alulról fölfelé, a központi kormányzatok hatalmának és kompe-
tenciájának korlátozására választott testületekkel — sok helyen választott kormányzatokkal —
jött létre. Nálunk fordítva, felülr ő l lefelé, a kormányhatalom helyi képviseleteként, mindenfajta
testület, helyi érdekstruktúra, reprezentáció nélkül alakultak e szervek. De legyen szó akár
megyéről, akár régióról — azok el őnyeinek és hátrányainak vitatása meghaladná e tanulmány
kereteit — a lényeg az, hogy a választott alapú er ős térségi önkormányzatok a hatékony terület-
fejlesztési politika politikai és társadalmi el őfeltételeit képezik.
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
ÉT 1992 • 1-2 A területfejlesztés irányításának kérdései 67
ISSUES OF THE MANAGEMENT OF REGIONAL
DEVELOPMENT
IVÁN ILLÉS
At present, regional development is facing far more difficult, complicated and urgent
problems than any time before during the lant 50 years.
In the first place, it is the consequence of new, objective economic conditions:
Overall and extensive economic recession exerts its influence in a regionally differentiated
way. It is unavoidable, that new economic units, which have no solid foundations, and are
integrated into the local economy, are the first victims of economic crisis, especially when
their future is decided at far-away headquarters;
Re-orientation of foreign trade and the collapse of Eastern markets primarily jeopardize
the Eastern parts of the country which had been oriented to these regions. At the same time,
Western operating capital, commission work and cooperation understandably favour and
promote the development of the Western parts of the country. The separation of the country
on the basis of economic development is clearly and excessively becoming a characteristic
feature;
With the market economy gaining ground the market factors, are gaining importance, and
with the increasing differentiation of the economic factors the differences in allowances
and taxes are becoming increasingly characteristic, and they all add to the increase of
differences. In effect, the differentiating factors of the market only start to exert their
influence in regional sense and terms. but their final influence and consequences are
unknown as yet;
— Finally, new and yet incomprehensible systems of dependencies begin to develop.
Hungarian and foreign companies buy up other companies or get a majority share in them,
sometimes for the purpose of development, and sometimes for other reasons.
Parallel with it, all those systems and structures that were created for safeguarding the
ititerests at certain regional levels have disappeared (the state party with its regional
• ganization, the county councils, etc. have all ceased to exist).
The logical consequence stemming from this is that in the transitional period, a strong
f nction and management for regional development has to be created within the government.
t present in Hungary the prevailance of a well-determined governmental regional development
• II licy containing the elements of redistribution, but not being limited to the fundamental system
• the infrastructure, is absolutely necessary.
Consequently, the government has to be given a special role. As opposed to this, the actual
actise of government regional development policy is inconsistent, slow and unplanned. The
sic directions, fundamental principles and the concept of government regional development
• licy have not been elaborated as yet. Measures on regional development are ad hoc, and
• fire-fighting character.
The functions of regional and settlement development are still fulfilled by different portfolios
a d have no clear distribution of tasks.
Illés Iván: A területfejlesztés irányításának kérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1-2. 57–68. p.
68 Illés Iván TÉT 1992 • 1-2
As a consequence, the most urgent thing to do is to determine the obligations, duties, tasks
and spheres of influence of the government in regional development. As a first step, a clear
and well-defined regional development programme — with or without legislation — has to be
elaborated. Regional development requires strong and uniform representation by the
government.
And last, but not least, the political, economic and social problems of the representation
of interests at regional level should be solved. One of the solutions could be a parliament with
two houses, where the representatives of one of the houses would represent regions, counties,
etc. The other solution could be the system of strong and representative regional local
governments.
Translated by J. Mészáros