Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 s 4: 81-161
GYORS TÉNYKÉP
A MAGYAR HELYHATÓSÁGOK ELADÓSODÁSA
AZ EZREDFORDULÓ UTÁN
(The Indebtedness of the Hungarian Local Authorities after the
Turn of the Millennium)
CSISZÁRIK-KOCSIR ÁGNES
Kulcsszavak:
önkormányzati hitelek önkormányzati kötvények adósságállomány megye
A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszere már a kialakulás óta állandó vitatéma hazánk-
ban. A rendszerváltáskor kialakított rendszer mára már kin őtte kereteit, így valódi reformok után kiált. Az
állami finanszírozás részaránya csökken, miközben a feladatok növekednek, így a helyhatóságokra ruhá-
zott feladatok ellátása csak küls ő finanszírozással valósítható meg. A tanulmány célja, hogy bemutassa
a helyi önkormányzatok eladósodását, az alkalmazott eszközöket, mindezt megyei bontásban, rámutatva
a régiók és a megyék közötti jelent ős eltérésekre.
Reformokkal teletűzdelt mindennapjainkban id őről időre terítékre kerül az önkor-
mányzati rendszer finanszírozásának, szerkezetének átalakítási kényszere. E kényszer
mára egyre jobban erő södik, melynek számos okát lehetne megnevezni: az államház-
tartás rendbetétele és stabilizálása, az uniós el őírások betartása, valamint az a társa-
dalmi elvárás, mellyel minden önkormányzatnak szembe kell néznie. A helyi önkor-
mányzatok kialakulása óta a finanszírozás és a gazdálkodás vizsgálata állandóan visz-
szatérő téma. Mint ismeretes, a rendszerváltáskor kialakított struktúra hiányosságai és
az egyre nehezebbé váló finanszírozás mára már szinte tarthatatlanná vált. A téma és a
rendszer ismerő i erre a problémára lassan több mint egy évtizede figyelmeztetnek,
azonban érdemi átalakítás eddig még nem történt, holott a helyhatóságok finanszíro-
zása évrő l évre nehezebb. E nehézségek magyarázhatók egyrészt a nem megfelel ő gaz-
dálkodással, másrészt az állami hozzájárulások reálértékének csökkenésével. Az állami
finanszírozás így több helyen a kötelez ő feladatok ellátására sem elegend ő, ezért az
önkormányzatok a saját bevételek egy részét is ezen feladatok ellátására fordítják.
Azonban önkormányzataink többsége nemcsak a kötelez ő feladatok ellátását vál-
lalja, hanem a lakosság, a település és a gazdasági-társadalmi környezet érdekében
más szabadon választható tevékenységeket is végez. Az elmúlt évek tapasztalatai
alapján látható, hogy az önként vállalt feladatok gyakran a saját és a lakosság bevé-
teli kapacitását felülmúlják, így kénytelenek valamilyen küls ő, tőkepiaci forrást
igénybe venni a vállalt feladatok teljesítése érdekében.
A tanulmány célja, hogy áttekintse a magyar helyhatóságok adósságállományának
alakulását megyei bontásban', rámutatva a veszélyekre és a f őbb folyamatokra, és
elemezve a főbb kiváltó okokat és tényez őket. Az elemzés során a Központi Statisz-
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
82 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s4
tikai Hivatal STADAT rendszerét, tájékoztatási adatbázisát, kiadványait, a Magyar
Államkincstár adatait és a Váti Kht. által üzemeltetett TEIR adatbázis adatait hasz-
náltuk fel. Az adatok az el őbb említett adatbázisokban a tanulmány készítésekor a
kívánt bontásban csak 2005-ig voltak elérhet őek, ezért az elemzést hat évre, 2000-t ől
2005-ig terjedő időszakra végeztük el.
A múlt és a jelen
A mai önkormányzati rendszerünk a piacgazdaságra való áttérési folyamat egyik
fontos mérföldköve, a rendszerváltás egyik fontos lépése. A mai rendszer azonban
gyökereiben pozitív és negatív jellemz őket egyaránt hordoz. Ezen jellemz ők a hely-
hatósági autonómiával kiegészülve magyarázzák a mai rendszer problémáit. Az új
rendszer finanszírozási jellemz ői tekintetében is meglehet ősen sajátos volt a nagy-
arányú állami finanszírozással és az igen kevés saját bevétellel, ezért a kilencvenes
évek elején tőkepiaci, illetve pénzpiaci részvétel szinte nem is jellemezte az akkori
önkormányzati szektort. A helyhatóságok els ődlegesen kiegészítő állami forrásokért
folyamodtak, és esetlegesen annak sikertelensége esetén vették csak igénybe a bank-
rendszer és a pénzpiacok segítségét. Azonban az önkormányzatok többsége nem volt
képes vállalni a kilencvenes évekre jellemz ő magas hitelterheket, illetve sok esetben a
szükséges szakértelem is hiányzott a településen. Nehezítette a t őkepiachoz való kap-
csolódást a hagyományos banki kapcsolat is (egyes bankok monopolhelyzete az ön-
kormányzati szektorban), melyet mára az egyre élesebb banki verseny szinte teljesen
feloldott, számos hitelkonstrukciót kínálva az érdekl ődő helyhatóságok számára.
A rendszer mára már kinőtte közel két évtizedes kereteit, a saját bevételi kapacitás
növelésére és az államtól való függés csökkentésére helyezve a hangsúlyt. Ez azon-
ban egyes települések (els ősorban a kis lélekszámú, kevés m űködő vállalakozással
rendelkező, rossz infrastruktúrájú kistelepülések) számára szinte lehetetlen. A saját
bevételek fő forrása továbbra is dönt ő többségében a helyi adózásban ölt testet,
mely mára (néhány kivételt ől eltekintve) elérte kapacitásának maximumát, így a
fejlesztési és a beruházási igények kielégítéséhez, a hatékony gazdálkodás követel-
ményeinek teljesítése érdekében elengedhetetlen a szektor bekapcsolódása a pénz-
és tőkepiacok vérkeringésébe.
A fent részletezett tényez őkön túl figyelemmel kell lenni a globalizálódó világ
sugallta követelményekre, mely az egyre er ősödő országok és térségek közötti ver-
senyben, a külföldi és belföldi befektet ők megnyerésében nyilvánul meg a települé-
sek oldaláról.
Ahhoz, hogy egy település vonzóvá váljon a m űködő tőke számára, mindenkép-
pen megfelel ő gazdasági és ipari környezetet, infrastruktúrát igényel. E követelmé-
nyek teljesítésére az önkormányzatok többsége öner őből nem képes, így támogatá-
sért folyamodik a központi kormányzat, valamint az Európai Unió alapjai, szervei
felé, illetve külső forrást vesz igénybe.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 83
Az uniós pályázatoknál az öner ő elő teremtése sok esetben a települések bevételi
kapacitását, erejét meghaladó feladat, így megoldást csak a bankhitel, illetve a köt-
vénykibocsátás jelenthet.
Csatlakozásunk óta, az els ő és a második Nemzeti Fejlesztési Terv keretein belül
számos lehető ség nyílt a helyhatóságok számára a pótlólagos fejlesztési források
megszerzésére 2. Ezen lehető ségek a tevékenységek igen széles körét ölelik fel, né-
hány fontosabb pályázható célt felsorolva:
— egészségügyi beruházások,
— városfejlesztés,
— csapadékvíz elvezetés, szennyvízkezelés,
— szilárd hulladék kezelés, 3
— ivóvízminőség javítás,
— energetikai beruházás,
— közösségi közlekedés,
— erdei iskola stb.
E célok eléréséhez azonban öner ő szükséges, mely átlagosan 25-50% körül
mozoghat. Az Unió támogatási mechanizmusa ugyanis leszögezi, hogy az alapok
csak kiegészítő támogatást biztosíthatnak, nem finanszírozhatnak teljes egészében
egyetlen beruházást sem. Így a helyhatóságok, hogy pályázni tudjanak, mindenkép-
pen kénytelenek gondoskodni a szükséges öner őről is. Az önerő előteremtésére
szolgálhatnak saját bevételek, illetve ezek hiányában hitelfelvétel és kötvénykibo-
csátás is, ami tovább növeli a helyhatóságok hitelek iránti keresletét. Meg kell emlí-
teni, hogy ezen hitelek, melyek a további fejlesztési források megszerzéséhez szük-
séges önerőt biztosítják, megfelel ő gazdálkodás mellett nem károsak a pénzügyi
helyzetre, hiszen ezek a jövő ben az eredeti céloknak megfelel ő felhasználás mellett
megtérülnek, fedezetet biztosítva a hitel visszafizetésére.
A magyar önkormányzatok adósságállománya a fent részletezett tényez ők miatt
az elmúlt években folyamatosan növekszik. Az adósságállomány legnagyobb részét
napjainkban is a hitelek teszik ki (1. ábra), ezen belül is növekszik a fejlesztési hite-
lek aránya. Azonban elmondható, hogy a magyar helyhatóságok az unióban meg-
szokottnál jóval kisebb mértékben fordulnak a fejlesztési hitelekhez 4 (Szegvári 2008).
A Magyar Nemzeti Bank legfrissebb hitelezési felmérése s is a kérdés fontosságára
hívja fel a figyelmet. Az eddigi felmérések nem foglalkoztak az önkormányzati
szegmens hitelállományával, de az elmúlt évben produkált er őteljes növekedés
miatt szükségessé vált a szektor önálló tárgyalása. A felmérés alapján kiderült, hogy
az önkormányzatok adósságállománya 533 Mrd Ft-ot tesz ki, ami 50%-kal
nagyobb, mint a megel őző időszaki állomány.
A válaszadó pénzintézetek változatlan hitelezési hajlandóságot jeleztek, a hitele-
zési feltételek csekély mérték ű enyhítése és a standardok szigorítása mellett. A
növekvő hitelkereslet okaként a kínálati oldal szerepl ői is a saját források csökkené-
sét, valamint a gazdaságpolitikai változások hatását jelölték meg. A hitelek mellett
azonban egyre nagyobb érdekl ő dés mutatkozott az önkormányzati kötvények iránt,
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
84 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s4
melyek mellett nemcsak a kötvénykibocsátás kínálta el őnyök szólnak (1. táblázat),
hanem a szerepl ők aggodalma, az esetleges hitelfelvételi korlátok szigorítása kapcsán.
L ÁBRA
A teljes önkormányzati hitel- és kötvényállomány alakulása, 2006-2007-ben
(The Total Municipal Credit and Bond Balance in 2006-2007)
600
500
400
mrd Ft 300
200
100
0
2006 2007
D hitel s kötvény
Forrás: MNB (2008).
A tőke- és pénzpiaci eszközök alkalmazásának elvi és gyakorlati kérdései
Az önkormányzatok számára elérhet ő tőke- és pénzpiaci eszközök között a to-
vábbiakban a banki hitelek és az önkormányzati kötvények jellemz őit mutatjuk be
(2. ábra). Ezen eszközök olyan lehet őségek a magyar helyhatóságok kezében, ame-
lyek segíthetnek elindulni a nagyobb pénzügyi autonómia irányába, felváltva ezzel
a közvetlen állami elosztás szerepét (Varga 2004). Az egyre nagyobb fejlesztési,
beruházási szükséglet még inkább hangsúlyozza e lehet őségek szerepét. Azonban
nem szabad elfelejtkeznünk az eszközök kockázatairól sem, melyek csak megfelel ő
előkészítéssel, körültekint ő szakmai koordinációval csökkenthet ők.
A helyhatósági finanszírozás két oldalról kapcsolódhat a t őkepiachoz: a folyó
működés hiányának fedezése, valamint a tervezett fejlesztések finanszírozása kap-
csán. Musgrave (1959) aranyszabálya szerint azonban a folyó m űködés hiányát csak
nagyon indokolt esetben, eseti jelleggel finanszírozhatja a t őkepiac. Ezen aranysza-
bály érvényesítése a magyar gyakorlatban különösen indokolt, hiszen évr ől évre a
helyhatóságok egy része fizetési problémái miatt állami segítségre szorul. Emellett
szinte alig akad olyan település, mely ne szorulna id őről-időre a folyó működést
finanszírozó likviditási hitelre.
A felvett hitelek és a kibocsátott kötvények az önkormányzatok kötelezettségét,
tartozását megtestesít ő eszközök. A hitelt felvevő hatóság tehát egy jelenbeli össze-
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 85
gért cserébe egy kés őbbi többletszolgáltatást (kamatot) ígér a hitel nyújtójának, akik
lehetnek bankok, vállalatok, külföldi szervezetek, illetve a lakosság.
Az önkormányzatok többsége (főleg a kisebb települések, községek) a két lehet ő-
ség közül a bankhitelt részesíti el őnyben annak egyszerűbb igénylése miatt. A köt-
vénykibocsátás nagyobb adminisztrációs terhet (kibocsátás megszervezése, lebo-
nyolítása) jelent, és komolyabb pénzügyi szakértelmet kíván a pénzügyi vezetést ől,
mint egy bankhitel felvétele. Továbbá számos helyhatóság nincs tisztában a kötvény
pénzforgalmi és kamatteher el őnyével. Ezen okok miatt a hazai önkormányzati köt-
vénypiac jelentősége ma még csekély6. A kistelepülések azonban továbbra is eles-
nek e lehetőségtől méretgazdaságossági indokok miatt. Azonban a kötvénykibocsá-
tásnak vannak olyan el őnyei, melyekkel a bankhitel nem tud vetekedni, mint a visz-
szahívhatóság egy jobb pénzügyi lehet őség kínálkozása esetén, az összeg azonnali
rendelkezésre állása, a feltételek rugalmasabb alakítása, az alacsonyabb kamatkölt-
ség, a jövőbeni terhek egyenletesebb eloszlása, és még folytathatnánk a sort.
2. ÁBRA
Az önkormányzati adósságállomány keletkezése
(The Formation of Municipal Debt Stock)
A hitelfelvétel folyamata
Pénzügyi intézmény (bank
Állami szabályozás
A kötvénykibocsátás folyamata
I
,
ÁLATI OLDAL kEPESLEti ÖLD
nkormányzat Befektetők
C_` szabályozás
Forrás: Saját szerkesztés.
A megyénkénti különbségeket nagyban befolyásolja az egyes önkormányzatok hi-
telképessége is. Az önkormányzati hitelállomány a rendszerváltást követ ően az éves
költségvetés alig 1%-a körül mozgott (Keményné 2005), majd alig tizenöt év eltel-
tével ez az arány már meghaladta az 5%-ot is. A 3200 önkormányzat több mint fe-
lénél alacsony a hitelállomány, így a nagyobb, városi önkormányzatokat jellemzi
elsősorban az idegen forrás bevonása. A kisebb önkormányzatok hitelfelvétele
többnyire likviditású célú, és a nagyobb, anyagilag er ősebb önkormányzatok vesz-
nek fel beruházási hiteleket.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
86 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s4
A hitelképesség fontos kérdés hazánkban, mivel az állam nem vállal garanciát az
önkormányzatok hitelei után, s őt nem is jegyzi ellen azokat, biztosítva ezzel a teljes
helyhatósági autonómiát (Bernáth—Jókay—Szmetana 1999). Az önkormányzati hitel-
felvételnek pedig csak a korrigált saját bevétel szab határt, mely számos önkor-
mányzatnál valódi korlát, s őt kizáró tényező is egyben.
A beruházások finanszírozásánál az önkormányzatok két alapmegoldást követhet-
nek (Kopányi—Vigvári 2003):
- Pay-as-you-go (folyó finanszírozás): ez esetben a tervezett fejlesztéseket a fo-
lyó bevételek finanszírozzák, ami óriási terhet ró az aktuális költségvetésre.
A beruházások — mivel hosszú távúak — azonban nem csak egy generáció igé-
nyeit szolgálják (oktatási, egészségügyi beruházások), ezért igazságtalanok az
egyszerre jelentkez ő terhek. Ezen indok miatt alakult ki a másik modell, a
- Pay-as-you-use (küls ő forrásbevonás): mely a banki eszközök alkalmazására
épít, elosztva a terheket a projekt hasznait élvez ő generációk között.
A továbbiakban önkormányzati adósságállomány alatt a bankhitelek és az önkor-
mányzati kötvények összességét értjük. Az 1. táblázat az egyes alternatívák el őnyeit
és hátrányait foglalja össze.
1. TÁBLÁZAT
Az önkormányzat által felvehet ő hosszú lejáratú hitelek és a kibocsátható kötvények
előnyei és hátrányai
(The Benefits and Disadvantages of the Municipal Long-Run Credits and Bonds)
Általános jellemz ők
Előnyök Hátrányok
— Egyenletesebb tehereloszlás (mint — Pótlólagos költségek (díjak, ka-
folyó finanszírozás esetén); matköltség stb.);
— Hamarabb tud fejleszteni, mint ha a — Jelentős kockázati faktor (cs ődve-
saját forrás megfelel ő nagyságára szély, adósságcsapda);
várna; — Hosszú időre behatárolja az ön-
— Több, korszerűbb fejlesztés való- kormányzat mozgásterét, gátat
sítható meg; szabva az esetleges további fej-
— A központi költségvetés tehermen- lesztéseknek;
tesítése; — A makroökonómiai tényez ők
— Az így megvalósult beruházások esetleges változásának negatív ha-
révén javul a térség versenyképes- tása.
sége, vonzereje, mely jótékony ha-
tással van a helyhatóságok saját
bevételi kapacitására.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 87
Speciális tulajdonságok
Előnyök Hátrányok
Hitel: Hitel:
— Stabil és kiszámítható forrás; — Magas banki szolgáltatási díjak,
— Egyszerűbb igénylés, kevesebb költségek (rendelkezésre tartási
adminisztráció; jutalék, folyósítási díj, stb.);
— Kevesebb szakértelmet igényel; — A hitelkereslet növelésével, vál-
— Rövidebb idő alatt megszerezhet ő tozatlan hitelkínálat mellett, emeli
forrás; a piaci kamatlábat, emelve ezzel a
— A folyamatba kevesebb szerepl ő vállalakozások tőkeköltségét;
kapcsolódik be (önkormányzat és a — A felhasználás kötöttsége, és a
bank) felhasználás id őközönkénti ellen-
őrzése;
— A közbeszerzési eljárás kötelez ő.
Kötvény: Kötvény:
— Nem szükséges a közbeszerzési — Nagyobb adminisztrációs teher;
eljárás; A lebonyolítása komolyabb szak-
— Visszahívható; értelmet igényel;
— Az összeg azonnal rendelkezésre — A kibocsátási akció sikeressége
án; előre nem garantált;
— Rugalmasabb feltételrendszer ala- — Több szerepl ő munkáját, igényét
kítható ki; kell összehangolni (önkormány-
— Nagyobb szabadság a felhaszná- zat, pénzügyi közvetít ő, potenciá-
lásban; lis befektetők).
— A helyi lakosság bevonása a fej-
lesztésekbe;
— Mivel általában bankok vásárolják
meg a kibocsátott kötvényeket, így
ez a sikerességet garantálja.
Forrás: Saját összeállítás.
A fenti tényez ők figyelembe vétele mellett azonban szólni kell még a további be-
folyásoló tényez ők hatásáról, melyek nem megfelel ő odafigyelés esetén negatívan
hathatnak az önkormányzat gazdálkodására. A hitel felvétele, kötvény kibocsátása
előtt a Képviselő-testületnek / Közgy űlésnek fel kell mérnie, hogy mekkora az az
optimális teher, amely egy bizonyos kockázati szint mellett még biztonságosan vál-
lalható, melyre a folyó bevételek még fedezetet jelentenek. Továbbá figyelembe
kell venni a makrogazdasági trendeket és hatásokat is, mint az infláció, a gazdasági
növekedés, az adópolitika. A vállalkozások számára egy romló gazdasági környezet
számos veszélyt jelenthet, így beszüntethetik a tevékenységüket, kivonulhatnak a
térségb ől, mely minden esetben munkanélküliséget indulkál (növelve ezzel az ön-
kormányzatra nehezed ő szociális terheket, a segélyek iránti igényt), miközben
csökkennek a helyi adóbevételek is. Az iparági trendek is meghatározóak, melyek
hasonló módon gyakorolhatnak hatást közvetve vagy közvetlenül az önkormányzatra,
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
88 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s4
növelve a kockázatot a visszafizetés biztonsága körül. Nem szabad megfeledkez-
nünk az illeszkedési elvr ől és a finanszírozási stratégiákról sem, melyek az önkor-
mányzatok esetében úgy testesülnek meg, hogy beruházásokat csak hosszú lejáratú
hitellel finanszírozhatnak, mivel több, egymást követ ő rövid lejáratú hitel esetén a
terhek és a hitelmegújítás kockázata számos veszélyt hordoz.
A helyhatóságok hitelfelvételi magatartása 2000 és 2005 között
Az eddigi évek elhalasztott felújítási munkálatai, a felhalmozódott beruházási
igények, a kedvez ő befektet ői környezet megteremtése az elmúlt években egyre
hangsúlyosabban jelentkeztek. A helyhatóságok hitelfelvételi / kötvénykibocsátási
magatartása az utóbbi években jelent ősen módosult. Döntési szabadságuk növeke-
dett (bankválasztás, adósságot keletkeztet ő kötelezettség vállalalás fels ő határa a
korrigált saját bevétel), miközben a kínálati oldal is jelent ős mértékben átalakult.
Azonban meg kell jegyezni, hogy az eszközök alkalmazása számos kockázatot
rejt magában. Az alábbi felsorolás a lehetséges problémák okait sorolja fel Vigvári
András (2003) alapján:
A hitelt felvevő / kötvényt kibocsátó Képvisel ő-testület a kölcsönforrást azon-
nal felhasználja, míg a visszafizetése a következ ő testületre vár, ami sok eset-
ben meggondolatlan hitelfelvételt eredményez,
- A nem megfelel ő tervezés (kapkodás, szakmai inkompetencia, átgondolatlan
projekttervek) miatt a megvalósítandó projekt kidolgozatlan,
- A pénzintézetek túlzott hitelkínálata nagyobb mérték ű eladósodáshoz vezethet.
Az adósságállomány alakulása a vizsgált időszakban
Hazánk önkormányzatainak adósságállománya korántsem egyforma. A rendelke-
zésre álló adatokat 2000-t ől vizsgálva azonban egyértelm ű és határozott növekedés-
nek lehetünk tanúi. Abszolút értékben a legnagyobb adósságállománnyal 2005-re
Pest megye rendelkezett (3. ábra), melynek hátterében a települések hatalmas fej-
lesztési igényei húzódnak meg (az ipari parkok zöme e megyében koncentrálódik,
közmű beruházások, infrastruktúra építések, közösségi beruházások). Arányaiban
viszont a legnagyobb növekedést Baranya megye mutatta, mintegy harmincszoros
értékkel (e mögött az áll, hogy e megye rendelkezett 2000-ben a legkisebb állo-
mánnyal, mely a kilencvenes évekhez képest is kiugróan alacsony összeg volt, vi-
szont 2005-ben már a második helyet foglalta el, miközben a megye pozíciója a
saját bevételekben, illetve az el őállított GDP kapcsán nem változott). A nagyarányú
növekedéshez tartozik az is, hogy a megye a Dél-dunántúli régióhoz tartozik, mely-
ről köztudott, hogy sok kistelepüléssel rendelkezik (háromnegyed része aprófalu),
mely magában hordozza a nagyarányú fejlettségbeli különbségeket. A régió periféri-
kus helyzetéből adódóan rossz gazdasági potenciállal rendelkezik (a külföldi FDI
beáramlás szinte jelentéktelen), amit tovább ront a kedvez őtlen infrastrukturális ellá-
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 89
tottság is. A megye mintegy 300 településének közel 95%-a községi rangban volt és
van, ami további finanszírozási nehézségeket sejtet. A megye településeinek mint-
egy 20%-a vált működésképtelenné és szorult állami segítségre, ami rámutat az
adósságállomány folyó működést finanszírozó jellegére. Baranya megyét követi a
sorban Vas megye hússzoros, Gy őr-Moson-Sopron megye tizenötszörös, majd Ko-
márom-Esztergom megye mintegy tízszeres növekedéssel. E megyék mindegyikére
elmondható, hogy dönt ő többségében a vállalkozások igényeit kiszolgáló fejleszté-
sek indukálták az adósságállomány megugrását. Mindhárom megye olyan régióhoz
tartozik (Közép- és Nyugat-Dunántúl), mely nagy fejl ődési potenciállal rendelkezik,
fekvése miatt vonzó a külföldi m űködő tőke számára, az infrastrukturális ellátottsá-
ga is megfelelő, ami indokolja e lehet őségek további kiaknázását a fejlesztésekbe
való invesztálás révén (Országos Területfejlesztési... 2005).
3. ÁBRA
A helyhatóságok adósságállománya 2000 és 2005 között
(The Debt Stock of Local Authorities ' between 2000 and 2005)
Zala IEEIs
Veszprém Effls
Vas
Tolna
Szabolcs-Szatmár- IffliffiEMONNiff
Somogy
Pest
Nógrád
Komárom-Esztergom
Jász-Nagykun-Szolnok
Heves
Hajdú Bihar
Győr-Moson-Sopron
Fejér
Csongrád
Budapest
Borsod Abaúj
Békés
Baranya
Bács-Kiskun
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
millió Ft
0 2000 s 2005
Forrás: MÁK adatok alapján saját számítás.
Pontosabb képet kapunk, ha az egy lakosra jutó adósságállomány nagyságát néz-
zük. A 4. ábráról egyértelműen levonható következtetés, miszerint azon megyék,
melyek az ezredfordulón a legkisebb adósságállománnyal rendelkeztek, 2005-re a
folyó működés és a fejlesztések finanszírozása érdekében egyre nagyobb arányú
hitelforrás felvételhez folyamodtak.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
90 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s 4
4. ÁBRA
Az egy lakosra jutó adósságállomány 2000-ben és 2005-ben (Ft/f ő)
(The Debt Stock per Capita in 2000 and 2005)
2000 2005
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000 1 . !u jj' i
a III
,,,, 4›,(5,,,,,,,„0,<,179
"0 6', g' 9?
,,s.,‚,,,,„vv,g,,,.
( '',jci 2P
et ,
0 I 5/4
Forrás: MÁK és KSH adatok alapján saját számítás.
Az elmúlt években bekövetkezett egy lakosra jutó adósságnövekedés azonban ön-
magában nem elegendő a következtetések levonásához. Ezért célszer ű megvizsgálni
az adósságállomány arányát az önkormányzati összbevételhez, valamint a saját bevé-
telhez képest. 2000-ben az adósság aránya az összbevételen belül 2%-os értéket tett
ki, mely 2005-re 4%-ra növekedett. A széls ő értékeket képviselő megyék sorrendje
teljes egészében megegyezik a 4. ábrával, így azonos sorrendet kapunk az egy lakosra
jutó adósságállomány, illetve az adósság/összbevétel arány kapcsán.
Amennyiben az adósságállomány arányát vizsgáljuk az önkormányzatok saját be-
vételeihez képest, akkor a sorrend az arányok kapcsán változik. Az átlagértékeket
vizsgálva látható, hogy az adósságállomány a saját bevételekhez képest a vizsgált 6
év alatt mintegy 2,5-szeresre növekedett, ami likviditási és visszafizetési kockázatot
hordoz magában. 2000-ben az els ő helyet továbbra is Baranya megye' foglalja el
(eseti jellegű értékével), a legnagyobb arányt viszont Szabolcs-Szatmár-Bereg me-
gye képviseli (2. táblázat). E megyében a saját bevételek igen lassú növekedésének
lehetünk tanúi, szemben az adósságállomány nagyobb mérték ű megugrásával. Ezen
érték mögött az a sajnálatos tény húzódik, hogy e megye rendelkezik a legnagyobb
számú, támogatásra szoruló helyhatósággal (mintegy 100 önkormányzat, a települé-
sek 40%-a folyamodott támogatásért), tehát a hitelforrások igénybevétele a megye
esetében mind a folyó működés finanszírozásához, mind a beruházásokhoz elen-
gedhetetlen. 2005-ben a legkisebb értékkel Budapest rendelkezett, melynek oka a
főváros preferált helyzete a m űködő vállalakozások és az önkormányzati saját bevé-
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 91
telek szempontjából. A főváros helyzetéb ől és jogállásából kifolyólag kiemelt hely-
zetben van az uniós támogatások kapcsán is. A legnagyobb értéket Csongrád megye
mutatta közel 35%-kal. E megye is a saját bevételek csökken ő tendenciájával küsz-
ködik perifériális jellege miatt. Míg a saját bevételek a vizsgált id őszak alatt mind-
össze 50%-kal, addig az adósságállomány mintegy ötszörösére emelkedett.
2. TÁBLÁZAT
Az adósságállomány aránya az összbevételhez és a saját bevételhez képest 2000-
ben és 2005-ben
(The Proportion of the Debt Stock Compared to the Total Income and
the Own Income in 2000 amd 2005)
Adósság/ Adósság/
Adósság/saját Adósság/saját
összbevétel összbevétel
bevétel arány bevétel arány
arány arány
2005-ben % 2005-ben %
2000-ben % 2005-ben %
Minimális Baranya Veszprém Baranya Budapest
érték 0,38 2,07 1,63 6,28
Maximális Szabolcs-
Heves Csongrád Csongrád
érték Szatmár-Bereg
4,26 7,26 34 ,55
19,66
Átlag 1,82 3,97 7,62 18,22
Forrás: MÁK és KSH adatok alapján saját számítás.
Az adósságállomány és a helyi adóbevételek összefüggése
Ha megnézzük Magyarország megyei statisztikai adatait, óriási eltérések tapasz-
talhatók a főváros és a tizenkilenc megye között. Budapesten koncentrálódik a vál-
lalkozások, a megtermelt GDP jelent ős hányada, ezzel szemben a periférikus me-
gyék óriási gazdasági és társadalmi gondokkal küzdenek.
Ezen tényre alapozzuk els ő feltevésünk, mely szerint azok a megyék, amelyek je-
lentős helyi adóbevételi kapacitással rendelkeznek, kevésbé szorulnak küls ő forrás
bevonására a beruházásaik és folyó m űködésük finanszírozásához. Ez azonban nem
csak a helyi adóbevételi kapacitás függvénye, mivel a fejlesztési igények a saját
bevételek termel ődésétől függetlenül jelentkeznek, ami alapján nem várható szoros
együttmozgás a tényez ők között. Ezen állítás igazolása érdekében el őször szemlél-
tetjük e két tényez ő alakulását, majd a korrelációs együtthatót.
A 3. táblázat adatai hasonló sorrendet mutatnak, mint a 4. ábra értékei. Továbbra is
Baranya, Vas, Győr-Moson-Sopron és Komárom-Esztergom 9 megye mutatja a legna-
gyobb értéket, vagyis ezen megyék esetén tapasztalható a legnagyobb rés az adósság-
állomány növekedése és a helyi adóbevételek növekedése között, az els ő tényező ja-
vára. Ez a tény alátámasztja a fenti állítást, miszerint a nagyobb helyi adóbevételi po-
tenciállal rendelkez ő helyhatóságok kevésbe szorulnak küls ő forrás igénybevételére.
A legszembetűnőbb növekedést továbbra is Baranya megye mutatja.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
92 Gyors ténykép TÉT XXII. évf. 2008 s4
3. TÁBLÁZAT
Az egy f őre jutó adósságállomány és a helyi adóbevételek változása
2000-2005 között 8
(The Changes in the Debt Stock per Capita and the Local Tax Revenues
between 2000 and 2005)
Terület Adósság Helyi adó Eltérés
Baranya 2930 181 2748
Vas 1996 142 1854
Győr-Moson-Sopron 1418 181 1237
Komárom-Esztergom 1053 259 794
Borsod-Abaúj-Zemplén 796 197 599
Csongrád 513 164 349
Jász-Nagykun-Szolnok 485 168 317
Veszprém 437 165 272
Budapest 454 210 244
Hajdú-Bihar 383 167 216
Békés 306 160 146
Zala 318 175 143
Bács-Kiskun 312 178 134
Somogy 296 170 126
Tolna 277 161 116
Pest 314 206 108
Fejér 239 158 82
Nógrád 161 141 20
Szabolcs-Szatmár-Bereg 174 184 -10
Heves 154 176 -22
Forrás: MÁK és KSH adatok alapján saját számítás.
A két tényező közötti korreláció értéke viszont minden évben abszolút értékben
0,3 alatti értéket mutat, ami gyenge összefüggést sejtet a helyi adóbevételek és az
adósságállomány között. Ez igazolja a második állítást, miszerint az adósságállo-
mány növekedése nem a helyi adóbevételek elégtelen növekedésének függvénye.
A megyék adatainak változékonyságát szemlélteti a 4. táblázat is. Mivel a szórás
minden évben nagy eltéréseket mutat, ezért célszer ű meghatározni a szóródási
együttható értékét, ez minden évben 30%-os érték felett van, ami széls őséges inga-
dozást jelent. A legszembet űnőbb szóródási együttható a 2000. évi adósságállo-
mánynál mutatkozik, ami megmagyarázza az 3. és 4. ábra kiugró adatait (Baranya,
Vas, Győr-Moson-Sopron és Komárom-Esztergom megye). A minimális és a
maximális, valamint az alsó és a fels ő kvartilis közötti nagy távolság is bizonyítja,
hogy az egyes megyék, illetve önkormányzatok között hatalmas a különbség, ami
egyben bizonyítja a rendszer olyan sokat emlegetett elaprózottságát.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 93
4. TÁBLÁZAT
Az egy f őre jutó adósság és a helyi adóbevételek 2000-ben és 2005-ben
(The Debt Stock per Capita and the Local Tax Revenues in 2000 and 2005)
Egy főre jutó Egy főre jutó
adósságállomány helyi adóbevétel
2000 2005 2000 2005
átlag 2 421 9 496 15 958 28 470
szórás 1 527 3 765 4 825 10 466
8 166
481 4 822 14 326
minimum Szabolcs-
Baranya Veszprém Nógrád
Szatmár-Bereg
alsó kvartilis 1 224 6 334 12 502 22 566
medián 2 096 9 398 15 592 25 771
fels ő kvartilis 3 728 11 511 18 336 33 460
6 053 19 416 27 174 57 050
maximum
Heves Csongrád Budapest Budapest
szóródási együttható 0,63 0,40 0,30 0,37
Forrás: MÁK és KSH adatok alapján saját számítás.
A megye gazdasági potenciálja és a felvett hitelállomány kapcsolata
Hipotézisünk szerint egy megye gazdasági ereje (a megtermelt GDP) nagymérték-
ben befolyásolja a helyi adóbevételeket, viszont az, hogy egy térség magas bruttó
hazai termék előállítására képes, nem jelenti azt, hogy az csökkenti a hitelfelvételét is.
Ezen állítás igazolására ismét korrelációt számítottunk. A korrelációs együttható
értéke a GDP és a helyi adóbevételek tekintetében minden vizsgált évben 0,9 felett
volt, ami nagyon erős összefüggést mutat a két tényez ő között.
Ezzel szemben a megtermelt GDP és az adósságállomány között a korrelációs
együttható abszolút értéke ismét 0,3 alatt van, ami gyenge kapcsolatot mutat a két
tényező között.
Az eladósodás településenkénti nagysága
A fent vázolt változékonyság az önkormányzatok hitelfelvételi magatartása kap-
csán az egy településre jutó adósság kapcsán is érvényesül. Hazánkat számos kritika
éri a településszerkezet elaprózottsága, a sok, alacsony lélekszámú kisközség miatt.
Ez az elaprózott településszerkezet az oka annak, hogy ha az egy településre es ő adós-
ságállományt vizsgáljuk, akkor még szélsőségesebb statisztikai számokat kapunk,
mint az előző vizsgált mutatók esetén. E változékonyságot a szóródási együttható
értéke egyértelműen bizonyítja, minden vizsgált id őszakban 0,8 felett van, ami még
szélsőségesebb ingadozást jelent, mint az egy főre jutó adósságállomány esetén
(5. táblázat). 2000-ben is Baranya megye képviseli a minimális értéket (a fenti indo-
kok miatt), viszont a maximális településenkénti hitelnagysággal Csongrád megye
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
94 Gyors ténykép TÉT XXII. évf 2008 s4
rendelkezik, amely arra vezethet ő vissza, hogy itt a legalacsonyabb a településszám
(ezen belül pedig relatíve magas a városállomány). 2005-ben az els ő helyen Zala me-
gye szerepel, mely megye „új szerepl őnek" minősül az eddigi vizsgált mutatók eseté-
ben. Ezen évben is a „dobogó" fels ő fokán Csongrád megye áll, az el őbbi helyzetkép
miatt (S. táblázat).
5. TÁBLÁZAT
Az egy településre jutó adósság 2000-ben és 2005-ben
(The Debt Stock per Settlement in 2000 and 2005)
2000 2005
átlag 8 762 33 499
szórás 7 239 29 867
650 7 702
minimum Baranya Zala
alsó kvartilis 2 702 16 296
medián 6 386 22 822
fels ő kvartilis 12 112 45 701
27 088 137 480
maximum Csongrád Csongrád
szóródási együttható 0,83 0,89
Forrás: MÁK és KSH adatok alapján saját számítás.
Összefoglalás
Hazánk önkormányzati rendszerének elaprózottsága, a saját bevételi kapacitás
korlátozott növelési lehet ősége régóta probléma. Ezen tényez ők vezetnek oda, hogy
évrő l évre egyre több önkormányzat kerül olyan helyzetbe, hogy bevételei nem fe-
dezik még a folyó (nemhogy a felhalmozási) kiadásaikat. Ezen önkormányzatok az
ilyen esetekben nem számíthatnak mindig állami segítségre (és sok esetben az álla-
mi segítségnyújtás aránya nem is elegend ő), ezért elengedhetetlen a pénz- és a t őkepi-
aci elemek alkalmazása. Az idegen t őke a vállalati szektor esetében szükséges, mivel
segítségével javulhat a jövedelmez őség (korszerűbb fejlesztések el őrébb hozásával),
és adómegtakarítás érhet ő el. Az önkormányzatokra nézve ez a követelmény csak
akkor teljesülhet, ha a folyó működés finanszírozásához csak likviditási hitelt vesznek
fel, míg a fejlesztésekhez hosszú lejáratú hitelt vesznek igénybe, vagy kötvényt bocsá-
tanak ki, és a megvalósult beruházás várható bevételei fedezik a hitel visszafizetésével
kapcsolatos terheket. Ez a kritérium az egyre nehezed ő feladatellátás, az állami finan-
szírozás reálértékének csökkenése miatt nem mindig és mindenhol tartható.
Így, álláspontunk szerint egyetlen kézenfekv ő megoldás létezik az adósságcsapda
elkerülése érdekében: a saját bevételi kapacitás növelése új helyi adónemek beveze-
tésével, a már meglév ő adók fels ő határának növelésével, ami természetesen csak a
vállalatokat és a lakosságot terhel ő központi adóterhek csökkentésével lehetséges.
Csiszárik-Kocsir Ágnes : A magyar helyhatóságok eladósodása az ezredforduló után.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/4. 81-95. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s4 Gyors ténykép 95
Jegyzetek
A megyében működő helyhatóságok összesített adatai alapján.
2
A tanulmány készítésekor a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség weboldalán az összes forrásból (Új Ma-
gyarország Fejlesztési Terv, Nemzeti Fejlesztési Terv és egyéb EU-s források keretén belül) az ön-
kormányzatok számára több mint 80 pályázat volt található.
Az önerő előteremtését szolgálta 2005-2007 között az EU öner ő alap is.
4
A szerző is előrevetíti a fejlesztési hitelek növekedését a jöv őben a pályázatok önerő szükséglete miatt,
amit a kormányzat kedvezményes hitelekkel és kezességvállalással is ösztönözhet.
Hitelezési felmérés, 2008. március.
Az önkormányzati kötvénypiac napjainkban egyre jobban növekszik — míg 2005-ben alig 5 Mrd Ft,
addig 2006-ban 22 Mrd Ft, 2007-ben pedig több mint 50 Mrd forint értékben bocsátottak ki a helyha-
tóságok önkormányzati kötvényeket. A kibocsátott kötvények nagy része a tervezett beruházások fi-
nanszírozása mellett az uniós pályázatokhoz szükséges öner őt hivatott biztosítani, de nagy részük az
adósság átütemezését, átváltását szolgálja (mely alapján nem n ő a szektor eladósodása, de tovább
hosszabbítja az adósság jelenlétét a szektor pénzügyi szerkezetében).
Baranya megye 1999-es adatai: hitel/összbevétel arány 2,19%, hitel/saját bevétel arány 9,44%, ami
megmagyarázza az értékek eseti jellegét.
s
A kategóriákban felsorolt megyék csökken ő sorrendjében.
9
Az elmúlt évben a megye 4 Mrd Ft értékben bocsátott ki kötvényt, főként az uniós pályázatokhoz szük-
séges önerő biztosításához.
Irodalom
Bernáth K.—Jókay K.—Szmetana Gy. (1999) Önkormányzatok és a t őkepiac. — HVG ORAC. 117-127. o.
-
Keményné Koncz I. (2005) Hitelképesek e ma az önkormányzatok? IDEA Szakértői Tanulmányok,
-
Budapest.
Kopányi M.—Vigvári A. (2003) Az önkormányzati szektor forrásbevonó képességének növelésével kap-
csolatos gazdaságpolitikai kérdések. — Pénzügyi Szemle. November. 1070-1088. o.
Központi Statisztikai Hivatal, STADAT rendszer, http://portal.ksh.hu/portal/page?pageid=
37,592051& dad=portal&_schema—PORTAL Letöltve: 2008.01.03
Magyar Államkincstár. KÖZNFO adatbázis adatai, www.kozinfo.hu Letöltve: 2008.01.03.
Magyar Nemzeti Bank (2008) Hitelezési felmérés. 2008. március. http://www.mnb.hu/
engine.aspx?page mnbhu_hitelezesi_felmeres&ContentID-10803 Letöltve: 2008.03.25.
Musgrave, R. (1959) The theory of public jinance. McGraw-Hill, New York.
Országos Területfejlesztési Koncepció (2005) Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal — VÁTI
Kht. — Stratégiai Tervezési Igazgatóság, Budapest.
Szegvári P. (2008) Fejlesztések forrásteremtés lehet őségei. III. Forrásteremtés, önkormányzati pénzügyek
—
klubnap. ETK Zrt., 2008. 01. 24, http://www.etk-rt.hu/doku_rendezveny/r_141_2008_01_28_6.ppt Le-
töltve: 2008.03.25
Varga S. (2004) Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban II. — Pénzügyi Szemle.
Június. 631-648. o.
Vigvári A. (2003) Az önkormányzati szektor pénz és tőkepiaci kapcsolatának szabályozási szükségessége
-
és lehetősége. IDEA Szakértői Tanulmányok, http://www.b-m.hu/idea/ Letöltve: 2004.09.20.
Vigvári A. (2005) Az önkormányzatok hitelfelvétele. IDEA Szakért ői Tanulmányok.
http://www.idea.gov.hu/portal/server.pt Letöltve: 2006.07.05.